Anticipeerprogramma Zuid-Holland; self-fulfilling prophecy of buitenboordmotor?

19 september 2017

Veel regio’s in Nederland zijn genoodzaakt om te anticiperen op (toekomstige) bevolkingsdaling. Niet alleen krimpregio’s, maar ook de zogenoemde anticipeerregio’s. In de loop der jaren zijn er programma’s ontwikkeld om bewustwording in deze regio’s te stimuleren. Wat leverde dit op? En heeft bewustwording uiteindelijk ook geleid tot veranderend bestuurlijk handelen? Een evaluatie in zes regio’s in Zuid-Holland laat zien dat het destijds geïntroduceerde anticipeerprogramma goed functioneerde bij het starten van veranderprocessen in bewustwording, maar dat voor operationaliseren van beleidsveranderingen nieuwe instrumenten nodig zijn.

Demografische ontwikkelingen, waaronder bevolkingsdaling, spelen al jaren een rol in diverse Nederlandse regio’s. In de komende vijftien jaar zal in één op de vier gemeenten het aantal inwoners noemenswaardig afnemen (De Jong & Daalhuizen, 2014). Deze ontwikkelingen hebben onder andere fysieke, sociale en economische gevolgen. Er wordt aangenomen dat bevolkingsdaling een negatief effect heeft op het gebied (Elshof e.a., 2014). Sinds 2009 staat het thema bevolkingsdaling op de landelijke politieke agenda en het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg gaven met het Nationale Actieplan Bevolkingsdaling richting aan een gezamenlijke beleidsaanpak van bevolkingsdaling. Ook benoemde het Rijk zogeheten krimp- en anticipeerregio’s. Krimpgebieden zijn de regio’s in Nederland waar de bevolking het sterkst afneemt. Met de term anticipeerregio’s definieert de Rijksoverheid gebieden waar de bevolking nog niet daalt, maar in de toekomst wel. De verwachting is dat het aantal inwoners in deze regio’s tot 2040 met 4% zal afnemen (Rijksoverheid, 2015). Hieronder vielen destijds ook zes anticipeerregio’s in de provincie Zuid-Holland: Alblasserwaard- Vijfheerenlanden, Goeree Overflakkee, Hoeksche Waard, Krimpenerwaard, Rijnstreek en Voorne-Putten.

In 2012 bood de provincie Zuid-Holland in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties het anticipeerprogramma aan in de zes anticipeerregio’s in Zuid-Holland. Het doel van dit programma was ondersteuning van de anticipeerregio’s bij de bewustwording van (toekomstige) demografische veranderingen. Daarnaast hadden provincie en departement de doelstelling om samen met de regio na te denken of men op de ontwikkelingen kon anticiperen door beleidsaanpassingen te doen. Het aan de orde stellen van demografische veranderingen in de zes regio’s was destijds een volkomen nieuw gegeven. Voorheen hield men zich voornamelijk bezig met het accommoderen van groei, bijvoorbeeld door het tegengaan van ongewenste groei in landelijke regio’s. Het anticipeerprogramma bevatte verschillende onderdelen. Men startte met een kick-off moment en een presentatie van het startdocument waarin de stand van zaken van de regio werden gepresenteerd en onderbouwd door cijfers en feiten. Er vonden dialoogtafels en krimpcafés plaats om met elkaar het gesprek aan te gaan over de demografische ontwikkelingen en de effecten. Door middel van de zogeheten Transitieatlassen dachten betrokkenen na over mogelijke scenario’s. Een Transformatiemonitor hielp bij krijgen van inzicht in effecten op de regionale economie en arbeidsmarkt. Ook organiseerde men masterclasses voor raadsleden en leerkringmomenten voor ambtelijke medewerkers. Per regio zijn verschillende onderdelen uitgevoerd en hieraan is op verschillende manieren invulling gegeven.

Wat heeft het anticipeerprogramma deze regio’s gebracht? Leidde het programma tot bewustwording van de (toekomstige) demografische ontwikkelingen? En wat betekent dit voor het bestuurlijk handelen in die regio’s? Om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van deze bewustwording en het beleidshandelen zijn ruim veertig betrokkenen (bestuurlijk, ambtelijk, ondernemers, maatschappelijke organisaties) vanuit de regio’s geïnterviewd. Daarnaast is er een rondetafelgesprek met betrokkenen vanuit de provincie en het ministerie georganiseerd. Deze bijdrage is een evaluerende terugblik op het verloop en de resultaten van het anticipeerprogramma in Zuid- Holland. Eerst wordt een beeld geschetst van de literatuur over bewustwording en bestuurlijke reacties in regio’s die kampen met bevolkingsdaling. Vervolgens worden twee regio’s en hun anticipeerprogrammas toegelicht en worden bepalende aspecten in het proces benoemd. Concluderend wordt ingegaan op de vragen wat het anticipeerprogramma betekende voor de bewustwording en bestuurlijk handelen in die regio’s en welke aanknopingspunten dit biedt voor de toekomst.

Veranderingen in handelen bij bevolkingsdaling

Bewustwordingsprocessen en veranderingen in bestuurlijk handelen zijn eerder onderzocht. Hospers en Reverda (2012) benoemen vier typen reacties in relatie tot bevolkingsdaling: bagatelliseren, bestrijden, begeleiden en benutten. Een bagatelliserende reactie op bevolkingsdaling is herkenbaar wanneer discussies gaan over de juistheid van demografische prognoses. Het tegengaan van de krimp door concurrentie met andere gemeenten om woningbouw, de aanleg van bedrijventerreinen of het in stand houden van publieke voorzieningen (Cörvers, 2015) zijn kenmerken van het bestrijden van krimp. Wanneer de bevolkingsdaling min of meer wordt geaccepteerd en men manieren zoekt om ermee om te gaan noemen Hospers en Reverda dit begeleiden. Bijvoorbeeld een beleid op het matigen van nieuwbouwplannen en een focus op de bestaande voorraad past hierbij. Een stap verder gaat het als men inzet op het benutten van de demografische ontwikkelingen en krimp als een kans ziet. Omdat in anticipeergebieden bevolkingsdaling en met name huishoudensdaling nog in de toekomst ligt en de gevolgen niet zichtbaar zijn, lijkt de urgentie van de problematiek vaak minder dan in krimpgebieden. Er liggen juist kansen in deze anticipeerregio’s omdat je tijdig kunt inspelen op de demografische ontwikkelingen en daarmee de negatieve gevolgen (en bijbehorende kosten) in de toekomst beperken. Denk hierbij aan samenwerking tussen gemeenten om overaanbod van woningen en publieke voorzieningen te voorkomen en bij te dragen aan het vitaliseren van de regionale economie (Cörvers, 2015).

In het algemeen wordt krimp (ofwel bevolkingsdaling) beschouwd als een nieuwe beleidscontext die vraagt om aanpassingen in het beleid (Verwest, 2011, p. 363; De Jong & Daalhuizen, 2016). De eerder genoemde vier mogelijke bestuurlijke reacties op krimp kunnen leiden tot beleidsveranderingen. Verwest (2011) onderscheidt conservatieve en radicale beleidsveranderingen in relatie tot demografische veranderingen (figuur 1). Bij conservatieve beleidsveranderingen is het doel om krimp te bestrijden. Overheden vermelden demografische veranderingen in hun beleid en nemen bestrijdende maatregelen. De aanpassingen zijn er vooral op gericht het aantal inwoners, huishoudens of potentiële beroepsbevolking te laten toenemen. Radicale beleidsveranderingen kenmerken zich als veranderingen die de bevolkingsdaling begeleiden. Overheden noemen of erkennen eveneens de demografische ontwikkelingen in hun beleid, maar accepteren de bevolkingsdaling en treffen maatregelen die gericht zijn op het begeleiden van de krimp.

Figuur 1 Mogelijke richtingen voor beleidsveranderingen

Figuur 1 Mogelijke richtingen voor beleidsveranderingen

Ervaringen in de regio’s

Alblasserwaard-Vijfheerenlanden is één van de regio’s die deelnamen aan het anticipeerprogramma. Zij startte in 2013 met een kick-off moment waarop het startdocument werd gepresenteerd. Net als in veel andere regio’s leidde in Alblasserwaard Vijfheerenlanden de naamgeving anticipeerprogramma tot discussie of enige weerstand. In (een aantal) regio’s ervoer men het begrip anticiperen negatief (overheidsbegrip). Argumenterend draagt het naar buiten toe aanduiden van een programma met deze term bij aan een negatieve profilering. Zo roep je de bevolkingsdaling over jezelf af en wordt het een self-fulfilling prophecy. Toch veranderde gaandeweg het proces in een aantal regio’s de houding tegenover de naamgeving. Het bracht juist de discussie op gang. Dit duidt op een communicatieparadox waarin men enerzijds worstelt met de noodzaak om bevolkingsdaling te benoemen voor agendering en gelijktijdig daarmee mensen afschrikt (zie Hospers & Reverda, 2012; Boetzelaer, 2011). Betrokkenen geven aan dat de houding ten aanzien van de naamgeving van het programma gaandeweg het process in Alblasserwaard-Vijfheerenlanden is veranderd. Men is anticiperen vooral als een positieve opgave gaan zien. Vroeg in het programma werd het onderzoeksrapport over de effecten van demografische veranderingen op toekomstig woonbeleid gepresenteerd. Dit zorgde ervoor dat het gesprek in de regio kon worden gevoerd op basis van feiten. Het onderdeel Transitieatlas hielp bij het in beeld brengen van de effecten van de demografische veranderingen in het onderwijs en maakte de gevolgen minder abstract. Vanuit een gezamenlijk beeld een gesprek starten bleek belangrijk, want discussies over de juiste cijfers of prognose leidt af van het gesprek over de inhoudelijke opgave. Hierdoor blijft voortgang in het proces vaak hangen. In 2014 maakte het Rijk bekend dat er in Zuid-Holland in plaats van zes nog maar twee anticipeerregio’s over zouden blijven. Alblasserwaard-Vijfheerenlanden viel hier niet onder. Hoewel in eerste instantie veel partijen niet blij waren met hun benoeming als anticipeerregio, was ook niet iedereen gelukkig met wederom een verandering. De benoeming tot anticipeerregio werkte uiteindelijk als trigger om met elkaar aan de slag te gaan. Er bestaan dan ook zorgen dat wanneer dit etiket verdwijnt de urgentie om samen te anticiperen sterk afneemt. Uiteindelijk leidde het anticipeerprogramma in Alblasserwaard-Vijfheerenlanden tot vergevorderde beleidsveranderingen op het gebied van wonen, de aanstelling van een procesbegeleider primair onderwijs en de oprichting van een regionaal arbeidsmarktplatform.

In de Hoeksche Waard startte men in 2012 met het anticipeerprogramma. In die periode was het maatschappelijk middenveld – georganiseerd in de Bende van Acht – erg actief om de demografische veranderingen te agenderen. In de Hoeksche Waard besteedde men ten tijde van het anticipeerpgrogramma veel aandacht aan informatie en communicatie. Het delen van feiten en gegevens over de regio spelt een grote rol in het tot stand brengen van bewustwording. Het bevordert vertrouwen tussen partijen en begrip voor bepaalde afwegingen en argumenten.

Het anticipeerprogramma hielp hierbij door bijvoorbeeld het organiseren van raadsledenbijeenkomsten en het betrekken van lokale media. Hoewel dit in eerste instantie veel tijd kostte leidde deze informatie tot inzicht en daardoor voor alle partijen tot een gelijke start. Daarnaast werd in de Hoeksche Waard zichtbaar dat bereidheid tot regionale samenwerking nodig is om goed te kunnen anticiperen. Samenwerking in krimp- en anticipeerregio’s staat vaak onder druk door onder andere concurrentie tussen gemeenten. Regionale samenwerking vond ten tijde van het anticipeerprogramma vooralsnog plaats om negatieve effecten te minimaliseren en niet zozeer om regionale meerwaarde te creëren. In de Hoeksche Waard werd met name door het maatschappelijk middenveld aangedrongen op intergemeentelijke samenwerking. Dit leidde uiteindelijk tot gezamenlijke probleemerkenning en samenwerkingsafspraken: Het Pact van de Waard. Deze afspraken warden doorgevoerd in een uitvoeringsprogramma van de vijf gemeenten.

Anticipeerprogramma als buitenboordmotor

Zoals beschreven zijn bestuurlijke reacties in te delen in vier fasen: bagatelliseren, bestrijden, begeleiden en benutten. De start van het anticipeerprogramma kenmerkte zich door cijferdiscussies en kritieken op de naamgeving van het programma. Een programmaonderdeel als het startdocument lijkt voor betrokkenen vooral een alibi of vehikel te zijn geweest om het gesprek over anticiperen aan te gaan. Dit was een langdurig en intensief startproces. Het kost tijd om met elkaar ‘de klokken gelijk te zetten’. Dit leidde in sommige regio’s tot de eerste stap om met elkaar vanuit een bagatelliserende of bestrijdende houding te komen tot een houding waarbij men de bevolkingsdaling min of meer accepteerde en er op wilde anticiperen. Dit zie je terug in Alblasserwaard-Vijfheerenlanden waar de regionale woonvisie anticipeert op bevolkingsdaling. De toename van bewustwording in de regio’s blijkt onder andere uit de toon van het gesprek dat men voert over de demografische ontwikkelingen en uit de regionale probleemerkenning. In sommige andere regio’s leidde de start van het programma tot zoveel discussie dat men niet verder deelnam.

Het doel van het anticipeerprogramma in Zuid-Holland was niet alleen agendering of bewustwording van (toekomstige) demografische ontwikkelingen, maar ook anticiperen op deze ontwikkelingen door veranderingen in beleid door te voeren. Of er beleidsveranderingen plaatsvinden of hebben gevonden verschilt sterk per regio en per domein. Om de mate van verandering precies vast te kunnen stellen zijn er te weinig gesprekken gevoerd. Op basis van de ervaringen van respondenten kan wel een indicatie gegeven worden van in hoeverre de bewustwording in de regio’s gevolg kreeg in beleidsveranderingen. In de twee besproken regio’s zie je radicale veranderingen in beleid. In Alblasserwaard-Vijfheerenlanden en in de Hoeksche Waard benoemt men de demografische veranderingen in hun beleid en ze anticiperen hierop. Bijvoorbeeld de aanstelling van een regionale procesbegeleider primair onderwijs en het Regionaal Arbeidsmarkt Platform in Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. En in de Hoeksche Waard ondertekende men het Pact van de Waard, een strategisch pact om de bevolkingsdaling te begeleiden. Dat is verder vertaald in de uitvoeringsagenda van de regio. Radicale beleidsveranderingen vind je meer terug in strategische plannen (zoals het Pact van de Waard) dan binnen operationele plannen en handelingen, de uitvoering (Verwest, 2011). Dit zie je ook in de anticipeerregio’s in Zuid-Holland. Denk aan de intentie die wordt geformuleerd om woningbouwplannen te reduceren, dit kan gezien worden als een radicale beleidsverandering. Tegelijkertijd geeft dit geen garantie dat de reductie ook daadwerkelijk plaatsvindt (uitvoering) (Verwest, 2011). Men blijft bijvoorbeeld vast zitten in de verdeling van de gereduceerde woningbouwaantallen onder de verschillende gemeenten. Het maken van de benodigde keuzes om tot uitvoering te komen levert vaak wrijving op binnen de samenwerking van betrokken partijen.

Samenvattend is er een beweging zichtbaar van het bestrijden naar het begeleiden van demografische veranderingen in de regio’s die deelnamen aan het programma. De bewustwording leidde in veel gevallen tot het inzicht van demografische ontwikkelingen die op de regio af komen en tot bestuurlijk handelen. Er zitten wel verschillen in de veranderingen binnen de domeinen. Binnen het domein wonen en voorzieningen zijn fysieke gevolgen vaak eerder zichtbaar en voelt men dus sneller urgentie. Tevens is binnen dit domein vooral de overheid (en woningcorporaties) aan zet en beleidsveranderingen zijn hier dus gemakkelijker waar te nemen. Binnen een domein als economie ben je meer afhankelijk van verschillende partijen. Radicale veranderingen hebben dan wellicht meer tijd nodig, zo blijkt uit de gesprekken.

Het anticipeerprogramma Zuid-Holland heeft in de deelnemende regio’s bijgedragen bewustwording van de demografische veranderingen. De resultaten van het anticipeerprogramma verschillen echter sterk per regio. Waar in sommige regio’s vooral nog sprake is van bewustwording en inzicht in de demografische ontwikkelingen, is in andere regio’s al sprake van stappen om de visie op anticiperen uit te voeren. Het anticipeerprogramma diende vooral als vehikel om het gesprek aan te gaan over de demografische verandering. Het werkte als een buitenboordmotor die buiten reguliere programma’s om vooral bijdroeg aan het starten van veranderprocessen in de regio’s. Maar zo blijkt ook uit de gesprekken, voor het doorzetten van de beleidsveranderingen en operationalisering hiervan blijft aandacht nodig. Denk aan de uitvoering van regionale woonvisie, keuzes voor publieke voorzieningen en het versterken van de regionale economie. Voor de toekomst is er minder behoefte aan een bewustwordingsprogramma dat dient als buitenboordmotor, maar meer aan ondersteuning binnen de integrale agenda in regio’s. Waar het Nationale Actieplan Bevolkingsdaling in 2009 leidde tot een bewustwordingsprogramma op anticiperen kan het actieplan van het Rijk van 2016 wellicht invulling bieden aan deze specifieke ondersteuning.

Author profile
Janneke is projectleider en onderzoeker bij RUIMTEVOLK en verbonden aan de Radboud Universiteit.

Op dit moment werk ik al s projectleider en onderzoeker dorpen en regionale ontwikkeling bij RUIMTEVOLK. Mijn affiniteit ligt op het snijvlak van vraagstukken rondom de ruimtelijke (plattelands-) ontwikkeling en governance. Ik heb me gespecialiseerd in regionale samenwerkingsprocessen in regio’s die te maken hebben met demografische veranderingen (bevolkingsdaling, vergrijzing). Ik verdiep me naast de geografische en bestuurskundige aspecten in de ‘zachte’ culturele en sociale factoren binnen de samenwerking en schakelt graag tussen de schaal van de leefgemeenschap (dorp) en het regionale gedeelde belang.

Deze werkzaamheden combineer ik met mijn PhD-onderzoek aan de Radboud Universiteit Nijmegen. In dit onderzoek analyseer ik regionale samenwerking in Nederlandse regio's die te maken hebben met bevolkingsdaling waaronder de Achterhoek en de Hoeksche Waard.

Ik ben als stedenbouwkundige afgestudeerd aan de Technische Universiteit Delft, Urbanism, Spatial Planning & Strategy and Urban Design. Tijdens en na mijn afstuderen heb ik mij gespecialiseerd in strategieën voor regionale bevolkingskrimp.

(via Linkedin)

Literatuur

Boetzelaer, K. van (2011) ‘Maatschoenen voor de krimpende bestuurder, De ervaingen van negen bestuurders met bevolkingsdaling’, Bestuurskunde, nr. 1, p. 35-44

Cörvers, F. (2015)Krimpen zonder kramp’, Demos, jg. 31, nr. 3, p. 4-7

Elshof, H., L. van Wissen & C.H. Mulder (2014)The self-reinforcing effects of population decline: An analysis of differences in moving behavior between rural neighbourhoods with declining and stable populations’, Journal of Rural Studies, jg. 36, 285-299

Hospers, G. & N. Reverda (2012) Krimp, het nieuwe denken, Bevolkingsdaling in theorie en praktijk, Boom Lemma Uitgevers, Den Haag

Jong, A. de & F. Daalhuizen (2016)Plaatsen als spar, den en knotwilg’, Rooilijn, jg. 49, nr. 1, p. 8-17

Jong, A. de & F. Daalhuizen (2014) De Nederlandse bevolking in beeld, Verleden Heden Toekomst, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag

Rijksoverheid (2015) Krimpgebieden en anticipeergebieden

Verwest, F. (2011) Demographic decline and local government strategies; a study of policy change in the Netherlands, Eburon, Delft

Author profile
Janneke is projectleider en onderzoeker bij RUIMTEVOLK en verbonden aan de Radboud Universiteit.

Op dit moment werk ik al s projectleider en onderzoeker dorpen en regionale ontwikkeling bij RUIMTEVOLK. Mijn affiniteit ligt op het snijvlak van vraagstukken rondom de ruimtelijke (plattelands-) ontwikkeling en governance. Ik heb me gespecialiseerd in regionale samenwerkingsprocessen in regio’s die te maken hebben met demografische veranderingen (bevolkingsdaling, vergrijzing). Ik verdiep me naast de geografische en bestuurskundige aspecten in de ‘zachte’ culturele en sociale factoren binnen de samenwerking en schakelt graag tussen de schaal van de leefgemeenschap (dorp) en het regionale gedeelde belang.

Deze werkzaamheden combineer ik met mijn PhD-onderzoek aan de Radboud Universiteit Nijmegen. In dit onderzoek analyseer ik regionale samenwerking in Nederlandse regio's die te maken hebben met bevolkingsdaling waaronder de Achterhoek en de Hoeksche Waard.

Ik ben als stedenbouwkundige afgestudeerd aan de Technische Universiteit Delft, Urbanism, Spatial Planning & Strategy and Urban Design. Tijdens en na mijn afstuderen heb ik mij gespecialiseerd in strategieën voor regionale bevolkingskrimp.

(via Linkedin)

Artikel gegevens:

19 september 2017

De tekst en tabellen in deze bijdrage zijn gepubliceerd onder een CC-BY-SA-ND licentie. Voor hergebruik van foto’s en illustraties dient u contact op te nemen met Rooilijn.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.