Burgerparticipatie staat momenteel bij veel gemeenten op de agenda. Ondanks dat de toegevoegde waarde van het betrekken van burgers wordt erkend, is er weinig bekend over de concrete inrichting van het proces. Tot op heden werden voornamelijk analoge methoden gebruikt, maar als gevolg van de introductie van het internet experimenteren gemeenten ook met digitale methoden. Hierbij ontbreekt het aan een duidelijke inkadering van de kenmerken van beide methoden, waardoor de onderlinge verschillen onduidelijk zijn. Dit artikel presenteert de uitkomsten van een vergelijkend onderzoek naar het gebruik van analoge en digitale burgerparticipatiepraktijken in Amsterdam West en Nieuw-West.
Lange tijd vormden traditionele methoden als bewonersavonden, inspraakmomenten en regiegroepen de enige vorm van burgerparticipatie (Bekkers & Meijer, 2010). Tegenwoordig experimenteren gemeenten steeds meer met digitale hulpmiddelen zoals online stemmingen en digitale discussieplatforms (Medaglia, 2012). Met de introductie van deze nieuwe methoden is er onderscheid tussen analoge en digitale burgerparticipatievormen ontstaan. Studies over digitale burgerparticipatie leggen de focus voornamelijk op de voordelen die uit digitale methoden te halen zijn en zien digitale hulpmiddelen als een aanvulling op de traditionele methoden (Pina e.a., 2017). Dit is echter een eenzijdige benadering. Juist door digitale methoden op basis van gelijkwaardigheid te vergelijken met haar traditioneel analoge variant, kan onderzocht worden wat de specifieke voor- en nadelen van analoog en digitaal zijn.
Van analoog naar digitaal
Het zwaartepunt in beleidsvormingsprocessen is de afgelopen decennia veranderd. Niet langer bepaalt de overheid de ruimtelijke inrichting van bovenaf, maar wordt er ruimte gegeven aan mondige en kritische burgers. Vanaf de jaren zestig doet burgerparticipatie haar intrede en experimenteren gemeenten met diverse analoge participatiemethoden (Bekkers & Meijer, 2010). De komst van het internet zorgt ervoor dat overheden hier ook digitale communicatiemiddelen voor gaan benutten. In eerste instantie verstrekken gemeenten informatie digitaal via websites en e-mails. Pas recentelijk experimenteren sommige gemeenten eveneens met het digitaal ophalen van informatie in de vorm van digitale burgerparticipatie. Hierbij wordt “ICT gebruikt ter ondersteuning van democratische besluitvorming” (Medaglia, 2012). Bij deze processen vindt digitale, interactieve en wederzijdse communicatie plaats tussen burgers en overheden, bijvoorbeeld door het opzetten van digitale discussieforums waarop zowel ambtenaren als burgers met elkaar in gesprek kunnen gaan (Wirtz e.a., 2016).
In de wetenschappelijke literatuur worden verschillende voordelen van digitale methoden besproken. De toegevoegde waarde van digitale methoden hangt vooral samen met de voordelen die het internet biedt. Allereerst is dit het plaats- en tijdsonafhankelijke karakter, waardoor burgers niet gebonden zijn aan gemeentelijke openingstijden en vaste participatiemomenten en in principe op elke gewenste locatie kunnen participeren (Pina e.a., 2017). Ten tweede worden digitale methoden vaak gezien als een manier om meer participanten te verkrijgen, aangezien internet de drempel om te participeren voor velen blijkt te verlagen (Wirtz e.a., 2016). Ten derde wordt digitale participatie gepresenteerd als goedkoop, vanwege de mogelijkheid om zonder veel kosten een grote hoeveelheid ideeën of meningen te genereren (Royo & Yetano, 2015).
Ondanks de voordelen wordt er in de literatuur ook kritisch gekeken naar de tekortkomingen van digitale methoden. Linders (2012) constateert een overwaardering van digitale methoden en stelt dat sommige voordelen in de praktijk minder goed uitpakken. Bovendien is er digitaal geen sprake van fysiek contact, waardoor digitale methoden elementen missen die wel benut kunnen worden in een persoonlijk gesprek (Polat, 2005). Daarnaast leiden digitale methoden niet tot meer diversiteit onder de participanten. Uit onderzoek van Hendriks en Tops (2001) blijkt dat de elite die de overhand heeft bij analoge methoden ook aanwezig is bij digitale methoden. Een andere tekortkoming is dat digitale methoden groepen uitsluiten die niet over een computer, tablet of smartphone beschikken (Pina e.a., 2017).
Osdorp, Tussen Meer, Amsterdam (foto: Marcel Heemskerk)
Nieuwe burgerparticipatie
Aan de hand van voorbeelden van analoge en digitale burgerparticipatiemiddelen in Amsterdam West en Nieuw-West worden bovenstaande voordelen en nadelen onderzocht. De rol van deze Amsterdamse stadsdelen is met de wijzigingen in het bestuurlijk stelsel in 2014 veranderd. Waar ze voorheen een aparte bestuurslaag vormden, fungeren ze nu voornamelijk als verlenging van het lokale bestuur en hebben ze als doel geluiden van de bevolking naar het gemeentebestuur te brengen (Brenninkmeijer e.a., 2016). Deze functieverandering heeft ertoe geleidt dat de Amsterdamse stadsdelen momenteel aan het experimenteren zijn met nieuwe vormen van burgerparticipatie. In Amsterdam West wordt er sinds twee jaar geprobeerd participatieprocessen te verrijken met digitale participatie. Het bestuur van stadsdeel Amsterdam West ziet veel voordelen in het gebruik van digitale methoden en experimenteert onder andere met digitale stemmingen en hulpmiddelen voor digitale agendering. Amsterdam West is uniek binnen de Amsterdamse stadsdelen in het opstellen van een speciaal projectteam voor deze experimenten. Het OpenStadsdeel-team houdt zich primair bezig met participatie en (digitale) participatievernieuwing. In Amsterdam Nieuw-West worden tot op heden voornamelijk analoge methoden gebruikt, zoals bewonersavonden en werkgroepen. Desondanks wordt er sinds afgelopen zomer voorzichtig bekeken wat de mogelijkheden van digitale methoden zouden kunnen zijn. Aan de hand van acht diepte-interviews met bestuursleden, gebiedsmakelaars en projectmedewerkers uit Amsterdam West en Amsterdam Nieuw-West zijn hun digitale en analoge burgerparticipatiemethoden onderzocht en vergeleken. De twee contrasterende casussen kunnen inzicht bieden in de argumenten voor het gebruik van analoge of digitale methoden.
Een nieuwe doelgroep
Bos en Lommer, Kolenkitbuurt, Amsterdam (foto: Marcel Heemskerk)
Zowel analoge als digitale methoden bieden mogelijkheden voor het verbreden of vernieuwen van participantengroepen. Zo bleek uit het onderzoek dat beide methoden zich niet hoeven te beperken tot de al bestaande participatie-elite: “mensen die altijd wel komen op bijeenkomsten, die je altijd wel spreekt of die altijd wel weten hoe ze het bestuur moeten bereiken” (programmamanager overheidsparticipatie Amsterdam Nieuw-West). Analoog kan door het benaderen van geselecteerde burgers gezorgd worden voor een nieuwe groep participanten. De toegevoegde waarde van digitale methoden is voornamelijk het vergroten van de groep participanten, waarbij in Amsterdam West geprobeerd wordt via sociale media een nieuwe doelgroep te bereiken. Digitaal zijn participanten echter minder specifiek te benaderen doordat ze anoniemer zijn en er slechts informatie over leeftijden en woongebieden beschikbaar is. Analoog kunnen participanten op veel meer kenmerken geselecteerd worden, waardoor met bijvoorbeeld loting voor een representatieve afspiegeling van het plangebied gezorgd kan worden.
Daarnaast bleek dat het grootste voordeel van digitale methoden de plaats- en tijdsonafhankelijke potentie is. Aangezien digitale participatie niet beperkt wordt door kantooruren en vaste afspraken, ontstaat participatie op nieuwe momenten: “Zondagmorgen is een favoriet tijdstip [voor participatie in het project]: dat mensen toch een beetje privé zitten te surfen en te doen en er dan wel energie voor hebben” (lid dagelijks bestuur Amsterdam West). Meerdere respondenten gaven aan dat digitaal participeren minder moeite vergt dan analoog participeren. Participanten hoeven zich bijvoorbeeld niet ergens heen te verplaatsen en hebben de mogelijkheid om langer na te denken over hun mening. Dit heeft voornamelijk voordelen ten opzichte van formele inspraakmomenten die soms als stressvol, beangstigend en intimiderend worden ervaren. Digitale participatie verlaagt de drempel om te participeren, waardoor een nieuwe doelgroep aangetrokken kan worden die jonger is, thuis is in de digitale wereld en verder afstaat van gemeentelijke processen.
Bij deze nieuwe doelgroep werden door nagenoeg alle respondenten twee kanttekeningen geplaatst. Ten eerste worden digibeten, laaggeletterden en andere mensen die niet digitaal willen of kunnen participeren vergeten. Ondanks dat vaak verondersteld wordt dat bijna alle Amsterdammers digitaal zijn, zijn er bepaalde doelgroepen die de middelen hiertoe niet tot hun beschikking hebben of niet willen of kunnen gebruiken. Ten tweede leiden digitale methoden soms tot discussies omtrent de representativiteit van de invoer van respondenten woonachtig buiten het plangebied. Diverse stemprojecten in Amsterdam West stonden open voor iedereen, waardoor ook mensen van buiten Amsterdam gestemd hebben. De vraag rijst wat de waarde van de mening van deze respondenten is, aangezien onzeker is of zij in aanraking komen met de ruimtelijke consequenties van hun stem.
Kwaliteit van participatie
De onderzochte casussen toonden enerzijds aan dat digitale participatieprojecten weliswaar een grotere respons hebben, maar dat de informatie vaak van mindere kwaliteit is. Bij digitale participatie wordt vaak gestemd of een korte reactie gegeven, waardoor er “minder bekend is over achterliggende motieven en argumenten voor een bepaalde stem of een bepaald standpunt” (lid dagelijks bestuur Amsterdam Nieuw-West). Analoog kan dit eerder achterhaald worden, aangezien er mogelijkheden zijn om door te vragen. Ook zullen bewoners in analoge, persoonlijke gesprekken eerder “zijgesprekken starten die niet direct met het besproken onderwerp samenhangen, maar wel belangrijke input vormen” (programmamanager overheidsparticipatie Amsterdam Nieuw-West).
Anderzijds bleek uit de casussen dat de grotere hoeveelheid meningen, ideeën en standpunten die gegenereerd worden door digitale methoden, in sommige gevallen van hogere kwaliteit zijn door de omvang. Hierbij dient kritisch gekeken te worden naar het gewenste niveau van anonimiteit van de participanten. Over het algemeen kwam uit de projecten in Amsterdam West naar voren dat des te minder anoniem de participanten zijn, des te hoger de kwaliteit van de uitkomsten is. De noodzaak voor persoonsinformatie verschilt echter per onderzocht participatieproject. Bij stemmingen is veel minder persoonsinformatie nodig, aangezien de hoeveelheid stemmen de kwaliteit van de uitkomsten bepaalt. Maar bij discussies speelt anonimiteit een grote rol. Analoog zijn participanten altijd bekend, maar bij digitale methoden moeten hulpmiddelen daarop ontworpen worden: “voor een kwalitatieve discussie, een mens tot mens gesprek, willen we bijvoorbeeld graag dat iedereen zich aanmeldt met zijn eigen naam” (projectmedewerker OpenStadsdeel Amsterdam West). De meningen over de hoeveelheid persoonsinformatie zijn verdeeld: “als je een reactie plaatst vanuit jezelf dan moet dat geheim kunnen blijven, maar zodra mensen andere mensen vertegenwoordigen moet openbaar zijn wie ze zijn” (lid bestuurscommissie Amsterdam West). Het digitaal opgeven van (te) veel persoonsinformatie kan echter reden zijn om niet mee te participeren. Voornamelijk als het privacygevoelige informatie betreft zal het aantal participanten naar verwachting afnemen.
Consensusvorming
Uit de casussen bleek dat digitale methoden in principe een snellere manier zijn dan analoge methoden om een grote hoeveelheid informatie te verzamelen. Alleen als er tot consensus gekomen moet worden, werken analoge methoden efficiënter. Meerdere respondenten benadrukten dat analoge methoden in meer samenwerking, vertrouwen en meer meedenkend vermogen resulteren en dat een argumentenwisseling waarbij men fysiek aanwezig is sneller verloopt. Als reden hiervoor gaven ze dat participanten eerder geneigd zijn een buurman of bekende te vertrouwen en samen tot een compromis te komen, dan dat zij samenwerken met een anoniem of onbekend persoon via het internet.
In het geval van groeps- en draagvlakvorming toonden de casussen aan dat digitale methoden de voorkeur hebben. Het overgrote deel van de samenleving is reeds georganiseerd in persoonlijke, digitale netwerken die worden aangewend via sociale media zodra er draagvlak gevormd moet worden. In Amsterdam West werden zowel de voordelen als nadelen hiervan zichtbaar. Enerzijds legt de snelle groeps- en draagvlakvorming een steeds grotere druk op het bestuur, aangezien zij sneller en directer moeten antwoorden op geluiden van respondenten. Dit komt mede door het transparante karakter van het internet, waarbij iedereen veel van de klachten, adviezen en vragen kan zien via sociale media en websites. Anderzijds resulteerde snelle groeps- en draagvlakvorming voor bestuurders in Amsterdam West in inzicht in de omvang van voor- en tegenstanders onder actieve participanten.
Geuzeveld/Slotermeer nabij Lambertus Zijlplein (foto: Marcel Heemskerk)
Projectkosten
Alle respondenten stelden dat de kosten voor analoge methoden vaak gelijk blijven door de tijd heen. Dit komt omdat voor elk project loonkosten gerekend moeten worden, in combinatie met eventuele locatiekosten en drukwerkkosten. Bij digitale methoden ligt dit anders. Het inrichten van deze methoden in Amsterdam West was op de korte termijn niet goedkoop. Voornamelijk de ontwikkeling en implementatie van digitale methoden kost extra tijd van ambtenaren. Over het algemeen bleek dat “als je [als ambtenaar] participatie hoog in je vak wil hebben, je moet werken in de vrije tijd van anderen” (programmamanager overheidsparticipatie Amsterdam Nieuw-West). Na de implementatie resulteerden de projecten van OpenStadsdeel in een tijdsbesparing, omdat ze overzichtelijker en praktischer uitvoerbaar zijn dan analoge methoden. Qua kosten gelden voornamelijk loonkosten en promotiekosten in de ontwikkelings- en implementatiefase. Op de lange termijn kan echter geld bespaard worden, vooral als digitale methoden ook op andere projecten ingezet kunnen worden, waardoor aanzienlijk minder ontwikkelingskosten worden gemaakt. Daarnaast beperken digitale methoden drukwerkkosten, die vooral met stemmingen hoog op kunnen lopen.
Ontwerp participatieprocessen
Uit de casussen van Amsterdam kan geconcludeerd worden dat de toegevoegde waarde van analoge methoden over het algemeen samenhangt met de kenmerken van een persoonlijk gesprek en de toegevoegde waarde van digitale methoden met de kenmerken van het internet. Naar aanleiding van de interviews blijkt voor bepaalde aspecten een voorkeur voor analoge of digitale methoden te bestaan (figuur 1). Analoge methoden worden door de respondenten bestempeld als gerichter en doortastender en leiden tot meer vertrouwen. Digitale methoden worden daarentegen omschreven als snel, goedkoop, transparant, laagdrempelig en versterkend voor groepsvorming. Desondanks onderstreepten alle respondenten het feit dat digitale methoden (nog) niet kunnen functioneren zonder analoge methoden. Ze zien de kracht van digitale methoden ter ondersteuning van een analoog proces. Enerzijds omdat de uitwerking van een participatietraject voorlopig analoog dient te gebeuren in een formele bestuurscommissievergadering. Anderzijds omdat beide methoden andere doelgroepen benaderen en de respondenten zowel de kennis en inbreng van analoge als digitale participanten willen benutten.
De komende jaren zal in de Amsterdamse stadsdelen maar ook in andere gemeenten nog veel geëxperimenteerd worden met de mogelijkheden die digitale methoden bieden. Door deze experimenten uit te voeren en te evalueren zal de kennis over beide methoden uitbreiden. De vraag is echter of de tweedeling tussen analoog en digitaal sterk zal blijven bestaan, aangezien de grenzen tussen beide methoden lijken te gaan vervagen door de toepassing van bijvoorbeeld video chat en virtual reality. Deze hulpmiddelen proberen op digitale wijze persoonlijke gesprekken na te bootsen, waardoor ze een brug zouden kunnen slaan tussen analoog en digitaal.
Als junior adviseur werk ik aan mobiliteitsvraagstukken in brede zin. Ik vind het belangrijk om de opdrachtgever en andere betrokkenen goed te leren kennen. Ik probeer te doorgronden wat hun vraag is, om toe te werken naar efficiënte en gedragen oplossingen. Met een frisse en enthousiaste houding draag ik bij aan het creëren en uitvoeren van nieuwe werkwijzen en ideeën. Ik schakel daarbij tussen de sociale en fysieke aspecten: tussen mens en ruimte. Binnen projecten ben ik praktisch bezig, vaak in een uitvoerende en ondersteunende rol.
0 reacties