De Binckhorst: transformatie door omgevingsplan

De Binckhorst. Den Haag (foto: Gerben Helleman)

Den Haag groeit jaarlijks met 5000 inwoners en heeft te maken met grote druk op de woningmarkt. Waar eerst grote kantoren het stempel op de arbeidsmarkt drukten, bestaat de laatste jaren een stijgend aantal start-ups in de creatieve industrie en ICT. Ook door de vestiging van dependances van de universiteiten van Leiden en Delft verandert het karakter van de stad. Bedrijventerrein De Binckhorst leent zich vanwege de centrale ligging vlakbij het centrum en de grote NS-stations bij uitstek voor een transformatie naar een hoogwaardige gemengde stadswijk. Kan een omgevingsplan bijdragen aan deze transformatie?

De gemeente Den Haag ontwikkelt bedrijventerrein De Binckhorst tot een hoogwaardige gemengde stadswijk. Het omgevingsplan Binckhorst dat ter vaststelling aan de raad is aangeboden, beoogt het juridisch-planologisch kader te zijn voor de transformatie van De Binckhorst. Dit plan wil initiatiefnemers uitdagen plannen te ontwikkelen die bijdragen aan de visie op de transformatie van De Binckhorst tot een unieke stadswijk, waar het goed wonen, werken en verblijven is. De visie die ten grondslag ligt aan het omgevingsplan is gebaseerd op vier inhoudelijke pijlers: De Binckhorst als regionale stadsentree, een karakteristieke woonwijk, ruimte voor economie en bedrijvigheid en een proeftuin voor duurzaamheid en vergroening. Kan een omgevingsplan voor De Binckhorst de beoogde organische ontwikkeling en transformatie van bedrijventerrein naar hoogwaardige gemengde stadswijk goed faciliteren? Hoewel het plan op het moment van schrijven van dit artikel nog niet in werking is getreden, is het de moeite waard te onderzoeken wat de verwachtingen zijn van dit nieuwe instrument.

Naar organische ontwikkelingDe transformatie van De Binckhorst kent een lange geschiedenis. Al in de Structuurvisie Den Haag 2020, door de gemeenteraad vastgesteld in 2005, wordt De Binckhorst benoemd als “een aantrekkelijk gemengd woon-, voorzieningen- en werkgebied met intensief en meervoudig grondgebruik” (Gemeente Den Haag, 2005). Deze algemene beleidsdoelstelling is in 2008 uitgewerkt in een masterplan. Als ontwikkelmodel werd gekozen voor een nauwe samenwerking met risicodragende partijen. Vervolgens zijn in 2009 een bestemmingsplan en exploitatieplan Binckhorst (Nieuw Binckhorst Zuid) vastgesteld. Op het moment dat de transformatie kon starten brak de economische crisis los. De transformatie van De Binckhorst werd hard geraakt. Overeenkomsten werden ontbonden, het bestemmingsplan en exploitatieplan werden (grotendeels) door de Raad van State vernietigd en de transformatie kwam tot stilstand.

De crisis vormde de aanleiding en noodzaak om een nieuwe transformatiestrategie te ontwikkelen. De traditionele ontwikkelmodellen waren niet meer geschikt om bedrijventerreinen als De Binckhorst te kunnen transformeren naar een gemengd woon-werkgebied. Deze nieuwe koers laat zich samenvatten als: van actief naar faciliterend grondbeleid. Deze strategie is vastgelegd in de Gebiedsaanpak Binckhorst die door de gemeenteraad in 2011 is vastgesteld.

De keuze voor organische ontwikkeling betekent niet dat de gemeente spreekwoordelijk achteroverleunt en de transformatie volledig aan de markt over laat. Integendeel: met de aanleg van de Rotterdamsebaan als nieuwe stadsentree van Den Haag, nieuwe stadswegen als de Supernovaweg en Melkwegstraat en opwaardering van de openbare ruimte investeert Den Haag fors in het gebied. Organische ontwikkeling is daarmee niet alleen faciliteren, maar ook het actief uitlokken van private initiatieven.

Kaart bij de beleidsregel Ruimtelijke kwaliteit (bron: Afdeling Stedenbouw en planologie, gemeente Den Haag)

Omgevingsplan voor De Binckhorst

De keuze voor organische ontwikkeling vraagt om een ander juridisch plan. Met een regulier bestemming- en exploitatieplan is organische ontwikkeling niet mogelijk, omdat initiatiefnemers en concrete plannen (vaak) nog niet in beeld zijn. Het aantonen van de uitvoerbaarheid is daardoor niet mogelijk. De kosten en opbrengsten zijn evenmin in beeld, waardoor ook het opstellen van een exploitatie-plan in deze fase niet mogelijk is. Gekozen zou kunnen worden voor de uitgebreide omgevingsvergunningsprocedure voor individuele ontwikkelingen. Dit kost echter meer tijd dan een reguliere procedure, terwijl de samenhang tussen verschillende procedures dan moeilijker is te borgen en initiatiefnemers niet worden gefaciliteerd.

Oplossing is het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (hierna: omgevingsplan). De Binckhorst is in artikel 7c en 7v van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aangewezen als gebied waarvoor een omgevingsplan mag worden opgesteld en geëxperimenteerd mag worden met kostenverhaal. Op basis van dit artikel heeft de gemeente de vrijheid om aan de slag te gaan met het gedachtegoed van de omgevingswet. Zo hoeft niet meer de uitvoerbaarheid, maar moet de niet-evidente onuitvoerbaarheid van het plan worden aangetoond. Onderzoekskosten kunnen gefaseerd worden en er kan een regeling voor kostenverhaal worden opgenomen die is toegesneden op een omgevingsplan dat uitgaat van organische ontwikkeling. Met het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet kan dit juridisch-planologisch gefaciliteerd worden.

Activiteiten en randvoorwaarden

Wat maakt het omgevingsplan Binckhorst nu anders dan reguliere bestemmingsplannen? In het omgevingsplan is een groot deel van De Binckhorst aangewezen als ‘Transformatiegebied’. Hierbinnen is een veelheid van activiteiten mogelijk: van wonen of het exploiteren van een bedrijf of horeca-inrichting, tot het houden van evenementen. Vervolgens bepalen randvoorwaarden of een activiteit op een concrete locatie en een concreet moment ook daadwerkelijk mogelijk is. Deze randvoorwaarden zijn deels als open normen geformuleerd, die vervolgens worden uitgewerkt in beleidsregels. Ze borgen enerzijds een goed woon-, leef- en ondernemersklimaat en anderzijds de gemeentelijke ambities. Te denken valt aan een maximale bouwhoogte op gebiedsniveau, maximale geluidsbelasting en de voorwaarde dat rekening gehouden moet worden met de bedrijfsvoering van bestaande bedrijven. Het is vervolgens aan initiatiefnemers om bij de aanvraag van een omgevingsvergunning aan te tonen dat het betreffende initiatief voldoet aan de opgenomen randvoorwaarden.

Een voorbeeld: op een kavel is een bedrijf gevestigd waarvoor een richtafstand van 30 meter voor geluid geldt. Deze geluidscontour zorgt er voor dat woningbouw op de naastgelegen kavel op dit moment beperkt of niet mogelijk is. Op het moment dat het bedrijf verhuist kan met een reguliere omgevingsvergunning direct een woningbouwplan ontwikkeld en vergund worden. Daarvoor is geen bestemmingsplanwijziging noodzakelijk. Daarmee biedt het plan een grote mate van flexibiliteit en faciliteert het de organische transformatie van De Binckhorst.

Extra flexibiliteit wordt toegevoegd door het salderingssysteem. Niet elk gewenst initiatief zal altijd aan alle randvoorwaarden voldoen. In dat geval is het mogelijk om af te wijken van een aantal gemeentelijke normen in het omgevingsplan. De voorwaarde is wel dat een compensatie wordt geleverd, waardoor de gebiedskwaliteit verbetert. De invulling van deze salderingsmaatregelen is maatwerk en wordt samen met de initiatiefnemer vormgegeven. Een organisch omgevingsplan dat veel ruimte geeft en waarbij onderzoekslasten worden gefaseerd, vraagt om een vinger aan de pols. Voorkomen moet worden dat na twintig jaar, de looptijd van het omgevingsplan, blijkt dat de ambities voor De Binckhorst niet worden gehaald. Daarom is een uitgebreid monitoringssysteem ontwikkeld dat in de regels van het omgevingsplan is verankerd. Voor een groot aantal thema’s wordt continu of jaarlijks bijgehouden hoe De Binckhorst zich ontwikkelt. Hoeveel woningen zijn er gebouwd en hoeveel gebruiksruimte is er dus nog over voor nieuwe ontwikkelingen, werken de regels zoals verwacht wordt dat ze gaan werken, werkt de salderings-systematiek en komt de stip op de horizon inderdaad steeds dichterbij? Bovendien zijn er maatregelen geformuleerd waarmee het college adequaat kan ingrijpen, mocht de monitoring daartoe aanleiding geven.

Bedrijventerrein De Binckhorst, ooit aan de buitenrand van Den Haag, ligt inmiddels ingeklemd tussen de woonwijken van Den Haag, Leidschendam-Voorburg en Rijswijk (foto: Gerben Helleman)

Niet minder rechtszekerheid

Een flexibel plan als De Binckhorst hoeft niet tot minder rechtszekerheid te leiden dan bij traditionele bestemmingsplannen het geval is. Vaak is er namelijk sprake van schijnzekerheid: een conserverend bestemmingsplan wekt de indruk dat er de komende tien jaar nauwelijks ontwikkelingen zullen plaatsvinden. In de praktijk wordt al snel afgeweken van het bestemmingsplan via een postzegelherziening of uitgebreide omgevingsvergunningsprocedure. De ruime en open normen in het omgevingsplan Binckhorst geven enerzijds mogelijkheden voor een flexibele invulling, maar ook zekerheid over wat omwonenden kunnen verwachten. Zo geeft het opnemen van een maximale geluidsbelasting zowel ruimte aan een initiatiefnemer om zelf met een geschikte oplossing te komen, als zekerheid voor de omwonenden over de te verwachten maximale geluidsbelasting. Daarmee staat de impact van activiteiten op de omgeving centraal. De praktijk moet uitwijzen of deze regels ook daadwerkelijk ot minder afwijkingen van het omgevingsplan leiden.

Leefkwaliteit

De Wet ruimtelijke ordening stelt het begrip “goede ruimtelijke ordening” centraal. Generaties planologen en bestemmings-planjuristen zijn met dit begrip opgegroeid. De keuze van de wetgever voor nieuwe termen, zoals “omgevingskwaliteit”, “fysieke leefomgeving” en “leefkwaliteit” heeft ertoe geleid dat de gemeente Den Haag heeft gezocht naar de invulling van deze begrippen. Van begin af aan heeft de kwaliteit van de leefomgeving vanuit de invalshoek van de milieubelasting een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van het omgevingsplan Binckhorst. Dit is ook niet verwonderlijk, omdat De Binckhorst een bedrijventerrein is met bedrijven in verschillende milieucategorieën. Een deel van het gebied is gezoneerd industrieterrein en het gebied wordt doorsneden en begrensd door belangrijke infrastructuur.

In 2014 is besloten de milieu-effectrapportage (m.e.r.) integraal op te nemen in het planproces. Hiervoor is in een vroegtijdig stadium samenwerking gezocht met deskundigen op onder andere het gebied van geluid, externe veiligheid, bodem, luchtkwaliteit en bedrijven, zowel intern als extern. Onder andere de Omgevingsdienst Haaglanden, de Veiligheidsregio en de provincie zijn nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het plan. Gezamenlijk is de notitie Reikwijdte en detailniveau opgesteld, die het uitgangspunt vormde voor de omgevingseffectrapportage. Dat wijst erop dat bij de totstandkoming van het plan meer belangen zijn betrokken dan bij de traditionele milieu-effectrapportage. Daarmee werd ruimte gecreëerd om op een andere manier met de milieuonderzoeken om te gaan om keuzes te onderbouwen. De commissie voor de m.e.r. is van begin af aan betrokken in de opstelling van de omgevingseffectrapportage, waardoor keuzes voor het transformatieproces beter onderbouwd konden worden. In een grote gemeente werken veel specialisten, waardoor er veel belanghebbenden zijn bij een analyse van alle bij de fysieke leefomgeving betrokken belangen. Naast traditioneel in het planproces opgenomen partijen zoals het waterschap, komen ook andere externe partijen in beeld, zoals de GGD. Naar schatting zullen zo’n 140 experts een inhoudelijke bijdrage geleverd hebben aan het uiteindelijke plan.

De Fokkerhaven is aangelegd als watercompensatie. Met de horeca aan de haven is een levendige plek ontstaan in het hart van de Trekvlietzone (foto: Gerben Helleman)

Werking van het omgevingsplan

Wie nu een bezoek brengt aan de Binckhorst ziet dat er de afgelopen jaren veel veranderd is. De eerder geschetste visie uit de gebiedsaanpak van 2011 wordt door publieke en private partijen daadwerkelijk tot uitvoering gebracht. Voor het op gang komen van de transformatie van De Binckhorst in de afgelopen jaren zijn verschillende factoren aan te wijzen. Allereerst speelt de conjunctuur een grote rol. De vraag naar woningen is de afgelopen drie jaar aanzienlijk gestegen. De kantoren in het oostelijk deel van de Binckhorst leenden zich na jaren leegstand goed voor transformatie naar woningen. In de tweede plaats is de komst van de Rotterdamsebaan steeds zichtbaarder. Bebouwing is gesloopt, het bouwterrein waar de boortunnel bovengronds komt is ingericht en de benodigde aanpassingen in de infrastructuur binnen het gebied zijn gereed. Een derde factor van betekenis is het besluit geweest van het college 2014-2018 om extra te investeren in de openbare ruimte. Hierdoor konden enkele bijzondere plekken in het gebied al worden heringericht aansluitend aan de vestiging van nieuwe bedrijvigheid en horeca. De gemeente neemt een actieve houding aan, wat bijvoorbeeld blijkt uit het ondersteunen van particuliere initiatieven met een subsidieregeling. Daarnaast stimuleert de gemeente bedrijvigheid in de nieuwe economie door een start-up festival en het creëren van nieuwe bedrijfsruimten voor dit type bedrijven.

Gerichte inzet vanuit de gemeente in het gebied maakt aan de buitenwereld duidelijk dat initiatieven serieus genomen worden. Dit geeft vertrouwen, waardoor ook externe partijen bereid blijken te investeren in grondaankopen, onderzoeken en planontwikkeling. Zo komt Den Haag tot samenwerking in het gebied. In oktober 2017 heeft de gemeente een werkconferentie gehouden met alle betrokken belanghebbenden, publieke en private partijen, vertegenwoordigers van bedrijven, bewoners en collega’s van nauw betrokken vakafdelingen. Dit is bewust gedaan na de terinzagelegging van het omgevingsplan en de informatieavond over het omgevingsplan. De werkconferentie was bedoeld om een scherper beeld te krijgen waar naast het omgevingsplan verder nog behoefte aan was. Het bleek dat regie vanuit de gemeente op een aantal thema’s gewaardeerd zou worden. Thema’s zoals energie, beeldkwaliteit en identiteit, voorzieningen, ruimte voor bedrijven, inrichting van de openbare ruimte en mobiliteit spelen voor alle partijen en in het hele gebied. Met de uitkomsten van deze werkconferentie is de Gebiedsaanpak uit 2011 geactualiseerd. Hiermee is voor de komende jaren, aansluitend op het omgevingsplan, in beeld gebracht wat van de gemeente verwacht mag worden vanuit de diverse rollen die de gemeente speelt in een gebiedsontwikkeling.

Planinitiatieven gebaseerd op het omgevingsplan zijn welkom aan de omgevingstafel. In dit overlegplatform beoordelen alle betrokken disciplines binnen de gemeente en adviseurs als de GGD, Veiligheidsregio en het waterschap gezamenlijk initiatieven en omgevingsvergunningsaanvragen. Daarmee is dit een belangrijk orgaan om de kaders van het omgevingsplan te bewaken. Hier wordt ook bekeken of een plan meer of minder inzet van de gemeente vraagt om te slagen. Meer inzet kan nodig zijn als er bijvoorbeeld nadere afspraken over de openbare ruimte gemaakt moeten worden, of wanneer privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten moeten worden over levering van grond over en weer. Minder inzet is nodig als een ontwikkelaar volledig op eigen terrein een plan kan realiseren dat voldoet aan de randvoorwaarden van het omgevingsplan.

Sommige deelgebieden lenen zich voor een intensievere samenwerking tussen partijen om de ambities van het omgevingsplan te behalen. Schaalvoordelen kunnen helpen bij het vinden van goede en betaalbare oplossingen voor het parkeren en voor het realiseren van sociale woningbouw. Het inpassen van publieke voorzieningen in private initiatieven vraagt ook om een intensievere samenwerking. Hiervoor is in de gebiedsaanpak voorgesteld dat voor een deelgebied een gebiedspaspoort kan worden opgesteld. Uitgaande van de kaders van het omgevingsplan werken eigenaren van een deelgebied op basis van gelijkwaardigheid gezamenlijk aan stedenbouwkundige en financiële arrangementen om tot een haalbare planontwikkeling te komen, die meerwaarde biedt aan alle partijen. De gemeente kan zo zijn rol als eigenaar ook invullen. Een onafhankelijke procesbegeleider ondersteunt de totstandkoming van een gebiedspaspoort. Voor twee deelgebieden is een dergelijk proces nu opgestart.

Is een omgevingsplan voldoende?

Het omgevingsplan en de geactualiseerde gebiedsaanpak zijn op het moment van schrijven van dit artikel nog niet vastgesteld. Duidelijk is echter wel dat het omgevingsplan een essentieel instrument is om de organische transformatie van De Binckhorst te faciliteren, maar niet voldoende is. Het plan biedt veel ruimte voor nieuwe ontwikkelingen, maar samenwerking tussen partijen en gerichte inzet van de gemeente Den Haag is essentieel om van De Binckhorst een succesvol woon-werkgebied te maken. De gemeente kan niet volstaan met alleen maar het toetsen van initiatieven die zich aandienen, maar moet ook zelf aan de slag, bijvoorbeeld door nieuwe investeringen in de openbare ruimte. Deze werkwijze vraagt van alle betrokkenen om van buiten naar binnen te kijken en actief mee te denken met initiatiefnemers. De combinatie van het omgevingsplan en de geactualiseerde gebiedsaanpak gaat richting geven aan de ontwikkeling van de beoogde hoogwaardige gemengde wijk die de gemeente voor ogen staat. Alle signalen staan op groen om De Binckhorst met alle betrokkenen te transformeren tot een aantrekkelijke wijk, waar het goed wonen, werken en recreëren is.

Dit artikel verscheen in Rooilijn, jaargang 51, nummer 5, p. 372-379

Author profile
Eveline is senior projectleider Projectmanagement van de gemeente Den Haag en programmamanager aan de Binckhorst.
Author profile
Michiel is consultant bij EIFFEL en ondersteunt de gemeente als planjurist bij het opstellen van het omgevingsplan.

Literatuur

Gemeente Den Haag (2005) Structuurvisie Den Haag 2020, Den Haag

Gemeente Den Haag (2011) Gebiedsaanpak Binckhorst 2011, Den Haag

Author profile
Eveline is senior projectleider Projectmanagement van de gemeente Den Haag en programmamanager aan de Binckhorst.
Author profile
Michiel is consultant bij EIFFEL en ondersteunt de gemeente als planjurist bij het opstellen van het omgevingsplan.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *