De mobiliteitstransitie in de Merwedekanaalzone

Artist impression van Merwedekanaalzone, Utrecht (bron: BURA urbanism en OKRA)

In tegenstelling tot de VINEX-periode heeft het Rijk geen beslissende rol meer bij de aanwijzing van woningbouwlocaties. Veel locaties liggen nu binnenstedelijk. Zonder goed op elkaar afgestemde investeringen in mobiliteit en infrastructuur op zowel het lokale als bovenlokale niveau kan de mobiliteitsstructuur van wegen, knooppunten en openbaar vervoer in veel steden de groei van het aantal inwoners die door binnenstedelijke woningbouw ontstaan, niet aan en lopen ook bovenlokale verkeersstromen vast. Dit zien we terug in de Utrechtse Kanaalzone. Geïntegreerde besluitvorming over multimodale hubs speelt een belangrijke rol bij de oplossing hiervoor, maar komt nog moeilijk tot stand.

De investeringsopgave rond mobiliteit verandert in (hoog)stedelijk gebied door een verschuiving van vervoer per auto naar fiets en openbaar vervoer (OV) en een verdere concentratie van de woningbouwopgave in (hoog)stedelijke gebied. Het maakt een schaalsprong in de (OV-) infrastructuur op termijn noodzakelijk, inclusief de benodigde overstapfuncties zoals multimodale hubs (Kamerstukken2018/19,23645,nr.685). Het Mobiliteitsfonds dat vanaf 2021 in werking treedt moet bijdragen aan deze investeringsopgave. De huidige instituties op het vlak van infrastructurele planning zijn echter nog niet op toegesneden op opgaven zoals multimodale hubs (zie Snellen en Tennekes in WRR 2018, p. 83). Het advies aan de Tweede Kamer is daarom om goed te kijken naar de criteria die straks worden verbonden aan het Mobiliteitsfonds en om van mobiliteit en verstedelijking één Rijksdoel te maken (Snellen, 2019, p. 10). Om hier zicht op te krijgen is in een Master-onderzoek aan de Amsterdam School of Real Estate onderzoek gedaan naar de belemmeringen in de besluitvormingsprocessen rond mobiliteit en verstedelijking in de Merwedekanaalzone. Hiervoor is de besluitvorming rond multimodale hubs uitgelicht als nieuw element.

Merwedekanaalzone

De Merwedekanaalzone is een bedrijventerrein in Utrecht Zuidwest dat getransformeerd wordt naar woningbouw. De ambitie is om hier 10.000 woningen te realiseren. Het gebied is een van de vier prioritaire woningbouwgebieden in de stad Utrecht, die de schaalsprong van 340.000 naar 410.000 inwoners voor 2030 mogelijk moet maken. Het Rijk heeft via een Woondeal met het ministerie van BZK het woningbouwprogramma voor de Merwedekanaalzone onderschreven.

De mobiliteitsstructuur van de Metropoolregio Utrecht (MRU) is evenwel nog niet toegesneden op deze schaalsprong. Zo zijn er bijvoorbeeld slechts twee tramlijnen en één intercitystation. Vanuit het programma U Ned wordt momenteel onderzocht welk verstedelijkingsmodel vanuit mobiliteit wordt nagestreefd (figuur 1). Complicerende factor hierbij is dat de MRU functioneert als draaischijf van Nederland (met de Ring Utrecht en station Utrecht Centraal), waardoor congestie die ontstaat door verdichting in de regio gelijk terugslaat op het landelijke verkeer. Dit maakt vraagstukken op het gebied van mobiliteit en verstedelijking gelijk bijzonder complex voor de MRU. In vergelijking; de Metropoolregio Amsterdam (MRA) kent al een zogeheten ‘spaak-en-wiel’ structuur die nodig is om voor de ontsluiting van een dichtbevolkt gebied.

De Merwedekanaalzone is daarom aan te merken als critical case voor verstedelijking en mobiliteit (Flyvbjerg, 2006). Dit wil zeggen dat bepaalde symptomen – hier de grote verwevenheid tussen beide opgaven – zich zo sterk voordoen dat opgedane inzichten kunnen worden gebruikt voor andere casussen. Aanleiding voor het onderzoek in de Merwedekanaalzone is dat gewenste verdichting niet voldoet aan de plan-MER vanwege de te verwachten toename van de automobiliteit. Daarom is een mobiliteitsconcept ontwikkeld dat het aantal auto’s in de wijk drastisch inperkt met parkeren op afstand. Zo is de gebiedsontwikkeling mede afhankelijk van besluitvorming over investeringen in multimodale hubs op het hogere schaalniveau van het programma U Ned. Hoe de verbinding tussen besluitvorming vanuit de ruimtelijke – de gebiedsontwikkeling Merwedekanaalzone – en infrastructurele invalshoek te leggen, staat centraal in het onderzoek.

Figuur 1. In de MIRT Verkenning OV en Wonen wordt onderzocht hoe de regio Utrecht bereikbaar kan blijven en de woningbouw in de Zuid-West hoek van Utrecht (waaronder de Merwedekanaalzone mogelijk gemaakt) kan worden.

Mobiliteit en verstedelijking

Het lukt vaak slecht om geïntegreerd over mobiliteit en verstedelijking te besluiten. Heeres et al. (2017, p. 228) spreekt van diep gefragmenteerde instituties voor infrastructurele en ruimtelijke planning. Dit is het resultaat van een landelijke infrastructurele planning en een gedecentraliseerde ruimtelijke ordening. Infrastructurele planning is hierbij sterk toegesneden op de aanleg van lijninfrastructuur in plaats van (knoop)punten. Tevens spreekt men elkaars taal niet, benadert vraagstukken vanuit een andere invalshoek en leunt daarbij te zeer eenzijdig op de eigen expertise. Ook heeft infrastructuur een effectiever bestuurlijk kader om over verschillende schaalniveaus heen te besluiten. Wat tot uiting komt in instrumenten als de Tracéwet en het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT). In de laatste plaats, maar niet minder belangrijk, leidt de mobiliteitstransitie (zie: Sluis, 2020, p. 15; Langstraat et al, 2014, p. 4) tot onzekerheid over de hoe om te gaan met uitkomsten van verkeersstudies. De huidige dominantie van de auto komt terug in de verkeersmodellen. Verdichting leidt in deze modellen al snel tot grootschalige congestie. Effecten van meer thuiswerken, meer fiets- en OV-gebruik, etc. zijn moeilijk in te schatten, omdat ervaringscijfers merendeels ontbreken.

Geïntegreerd besluiten over verstedelijking en mobiliteit vraagt om een collaboratief besluitvormingsproces waarin door een goede verbinding in het proces geïntegreerde besluitvorming mogelijk is, waarbij bovenstaande belemmeringen zoveel mogelijk beperkt zijn. Sluis (2020) heeft dit uitgewerkt in een theoretisch model dat is toegepast op de casus Merwedekanaalzone. De basis van het model is ontleend aan Heeres, et al. (2017) en Ansell & Gash (2008).

Dat geïntegreerd besluiten kan, tonen Heeres et al (2017) aan de hand van twee succesvolle casussen: Het Ruimte voor de Rivier (RvdR) project Veur Lent en het Tracébesluit A27/A12. RvdR wordt in de Kamerbrief van april 2020 aangehaald als positief voorbeeld voor de inrichting van de samenwerking tussen Rijk, provincie en gemeente (Kamerstukken, 2020/4, 34682, nr. 48., p. 2). Hier zijn vanuit een open proces meerdere oplossingsrichtingen met elkaar verkend. Voor het Tracébesluit A12/A27 geldt dit op zekere hoogte, hierbij zijn de scope en de oplossingsrichtingen wel beperkter.

De casus Merwedekanaalzone

Voor het casus onderzoek Merwedekanaalzone is eerst met betrokkenen en experts gesproken. Er zijn inhoudelijk veel raakvlakken tussen de gebiedsontwikkeling en het bereikbaarheidsprogramma. Het programma U Ned heeft als doel partijen met elkaar te verbinden zodat geen gescheiden besluitvorming plaatsvindt. Deze raakvlakken volgen uit de schaal van de plannen voor de Merwedekanaalzone. De toevoeging van 10.000 woningen leidt tot een verwachte toename van het autoverkeer in Utrecht Zuidwest. De verdichting in de Merwedekanaalzone is vooral geprojecteerd in deelgebied 5 Merwede (6.000 woningen). Deze ontwikkeling past conform de plan-MER niet. Voor deelgebied 5 Merwede is daarom een innovatief mobiliteitsconcept ontwikkeld om de toename van het autoverkeer zoveel mogelijk te beperken door parkeren op afstand. Om dit mobiliteitsconcept te laten slagen, zijn aanpassing van het parkeerbeleid nodig. Hierover wordt echter op een ander bestuurlijk niveau beslist. Het ‘MER-probleem’ in Merwede is nu opgelost met een gefaseerd testsysteem. Dit houdt in dat dat nog zonder de aanpassing van het parkeerbeleid, het gebied toch al ontwikkeld gaat worden met een MER-toets per planfase voor deelgebied 5 Merwede (in plaats van voor het gehele plan) Hierdoor kunnen de feitelijke effecten van het nieuwe mobiliteitsconcept gemonitord worden.

Dat besluitvormingsprocessen rond mobiliteit en verstedelijking een verschillend tijdspad hebben is een bekend gegeven. Dit levert knelpunten op als het om de early warnings gaat. Dit zijn de punten waarop het mobiliteitssysteem lokaal en regionaal vast loopt en extra voorzieningen nodig zijn, zoals goede overstapfuncties. Structurele oplossingen hiervoor (zoals een netwerk van multimodale hub’s) overstijgen al snel het lokale en regionale besluitvormingsniveau, omdat ze ingrijpen op systeemniveau.

Voor de casus Merwedekanaalzone is dit ook het geval. Parkeren op afstand in combinatie met een multimodale hub is vanuit U Ned als no-regret maatregel aangewezen. Mede omdat dit een bijdrage kan leveren aan het ‘early-warning probleem’ bij de A12/Europalaan, waar het autoverkeer regelmatig vast loopt. Toch komt deze maatregel moeilijk tot stand.

Artist impression van Merwedekanaalzone, Utrecht (bron: BURA urbanism en OKRA)

Focusgroep multimodale hub

In het casus onderzoek is de focus daarom gelegd op de besluitvorming rond deze no-regret maatregel. Waarom komt integrale besluitvorming over multimodale hubs ondanks de gedeelde belangen en er middelen hiervoor zijn gereserveerd moeilijk tot stand? Dit werd begin dit jaar getoetst met een focusgroep. De focusgroep bestond uit elf deelnemers van het ministerie van I&W, Rijkswaterstaat, de provincie en gemeente Utrecht, projectontwikkelaar AM en woningcorporatie Mitros.

De resultaten van de focusgroep bevestigen dat gefragmenteerde instituties het gezamenlijke besluitvormingsproces bemoeilijken. Er is getoetst of de randvoorwaarden voor een collaboratief besluitvormingsproces (Ansell & Gash, 2008) kunnen worden ingevuld. De partijen met het grootste belang, de gemeente Utrecht en Rijkswaterstaat, scoorden op een groot deel van deze randvoorwaarden positief. Een duidelijk institutioneel kader ontbrak echter nog. Ten tijde van het onderzoek waren er geen heldere criteria vanuit het Mobiliteitsfonds om in aanmerking te komen voor geld. Als gevolg hiervan liep men tijdens de focusgroep vast in een cirkelredenering. Om in aanmerking te komen voor een financiële bijdrage vanuit het Rijk moet een multimodale hub voldoen aan eisen op systeemniveau. Maar er is nog geen gezamenlijke visie op een infra-systeemtransitie met multimodale hubs voor de regio als geheel.

Om te toetsen of er inhoudelijke overeenstemming over deze besliscriteria kon worden bereikt werden de deelnemers vervolgens in twee groepen verdeeld. Beide groepen kregen de opdracht om criteria uit te werken waar de oplossingsrichting volgens hen aan moest voldoen en dit te presenteren. De discussie naar aanleiding van de presentaties resulteerde in dezelfde cirkelredenering. Het lukte niet om criteria te benoemen op basis waarvan verschillende oplossingsrichtingen konden worden verkend. Dit in tegenstelling tot de door Heeres et al (2017) onderzochte casussen Veur Lent en het Tracébesluit A12/A27. Een belangrijk verschil is dat bij deze casussen het budget, de indicatoren voor besluitvorming en de systematiek van RvdR en MIRT vast stonden. Dit bevestigt het beeld dat een nieuwe opgave zoals een multimodale hub die vanuit de mobiliteitstransitie tot stand komt, mede door institutionele fragmentatie, nog moeilijk vorm krijgt.

Artist impression van Merwedekanaalzone, Utrecht (bron: BURA urbanism en OKRA)

Fragmentatie funest

Het casusonderzoek Merwedekanaalzone resulteert in de volgende conclusies over de vraag in welke mate de belangen van verstedelijking en mobiliteit kunnen worden samengebracht in het besluitvormingsproces rondom multimodale hubs. Allereerst beperken gefragmenteerde instituties de onderlinge afstemming tussen ruimtelijke schaalniveaus. Vanuit Merwede doordenkt men te weinig de consequenties die multimodale hubs op infra-systeemniveau hebben. Terwijl vanuit het Rijk primair aandacht is voor het systeemniveau en minder voor de lokale urgentie. Gezamenlijk visievorming op dit punt kost daarom veel tijd. Ten tweede lijkt de experimenteerruimte op het gebied van mobiliteit beperkt. Conclusie uit de focusgroep is dat er weinig experimenteerruimte lijkt te bestaan voor een multimodale hub in combinatie met parkeren op afstand. Dit omdat er telkens eisen werden gesteld hoe dit op het hogere systeemniveau moet functioneren. Ten derde is publiek-publieke samenwerking sterk afhankelijk van gezamenlijke indicatoren voor besluitvorming. Instrumenten zoals het MIRT maken dat gezamenlijke besluitvorming op basis van indicatoren kan plaatsvinden. Dit maakt publiek-publieke samenwerking overzichtelijk. Bij gebrek aan dit soort indicatoren voor multimodale hubs ontstaat al snel een warrig proces. En ten slotte ontbreekt een verantwoordelijke voor de afstemming tussen bestuurlijke niveaus op dit punt.

Rijk heeft belangrijke rol

Dat de casus aangemerkt kan worden als critical case maakt dat deze inzichten vertaald kunnen worden naar vergelijkbare situaties, waar men onder de politieke druk keuzes maakt voor grootschalige woningbouwprojecten die vervolgens ingrijpen op het mobiliteitssysteem. Uit de casus Merwedekanaalzone en U Ned kunnen de volgende lessen worden getrokken.

Onderken niet alleen dat op (lange) termijn een flinke schaalsprong in (OV-) infrastructuur nodig is om de woningbouw mogelijk te maken maar ook dat er een urgente behoefte bestaat aan betrokkenheid vanuit het Rijk bij de eerder genoemde early warnings die het lokale en regionale niveau ontstijgen, zoals in deze casus multimodale hub’s. Zet verder de Omgevingsagenda’s van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in om te komen tot evenwichtige verdeling van de woningbouwopgave gekoppeld aan duidelijke doelstellingen. Het gebrek aan indicatoren voor multimodale hubs – om de effecten die de mobiliteitstransitie heeft op het -systeem inzichtelijk te maken – maakte het moeilijk om tot publiek-publieke samenwerking te komen. En als laatste: start nu! Er zijn experimenten, critical cases, nodig om hier verder mee te komen. Er zijn daarom duidelijke doelstellingen nodig op het vlak van mobiliteit en verstedelijking om te kunnen experimenteren en zo ervaring op te doen op basis waarvan indicatoren voor besluitvorming bepaald kunnen worden.

Artist impression van Merwedekanaalzone, Utrecht (bron: BURA urbanism en OKRA)

Author profile
Reynt is coördinerend specialistisch adviseur bij de Autoriteit Woningcorporaties.

Drs. Reynt Jan Sluis MSRE is sinds juni 2020 coördinerend specialistisch adviseur bij de Autoriteit Woningcorporaties. Van februari 2015 tot juni 2020 werkte hij als adviseur portefeuillemanagement vastgoed bij Rijkswaterstaat. Tijdens deze laatste functie heeft een master-onderzoek aan de Amsterdam School of Real Estate uitgevoerd naar de Merwedekanaalzone in Utrecht.

Author profile
Gert-Joost is lector gebiedsontwikkeling en transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam en eigenaar van SPOT-ON Consulting

Dr. ir Gert-Joost Peek MRICS is lector Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam, eigenaar van SPOT-ON Consulting - Strategic Consulting on Urban Synergy –, en programmamaker bij de Amsterdam School of Real Estate. Tevens is hij voorzitter van Stichting I’M Binck – het onafhankelijke platform voor de ontwikkeling van de Haagse Binckhorst.

Literatuur

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. The Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. Geraadpleegd van https://pdfs.semanticscholar.org

Castells M. (1996) The rise of the network society (volume 1). Blackwell, Cornwall.

Flyvbjerg, B. (2006). Five Misunderstandings About Case-Study Research. Qualitative Inquiry, 12(2), 219–245.

Heeres, N., Van Dijk, T., Arts, J., & Tillema, T. (2017). Coping with interrelatedness and fragmentation at the infrastructure/ land-use interface: The potential merits of a design approach. The Journal of Transport and Land Use, 10(1), 409–435. Geraadpleegd van https://www.rug.nl/

Heeres, N. (2017). Towards area-oriented approaches in infrastructure planning. Geraadpleegd van https://www.rug.nl/

Kamerstukken, 2020/4, 34682, nr. 48.

Kamerstukken, 2018/19,23645, nr.685

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KIM). (2019). Mobiliteit in Stedelijk Nederland. Geraadpleegd van https://www.kimnet.nl/

Langstraat, F., Valenta, S., & Pelzer, P. (2014). Een nieuw mobiliteitstijdperk. Agora2, 4–7. Geraadpleegd van https://ojs.ugent.be

Rauws, W., Zuidema, C., & de Roo, G. (2019). Adaptieve Planning in Perspectief: Over adaptieve sturingsbenaderingen voor het borgen en versterken van de kwaliteit van de leefomgeving in een veranderlijke wereld. Rijksuniversiteit Groningen. Geraadpleegd van https://www.rug.nl/

Sluis, R. (2020). Mobiliteit en verstedelijking verkend; een studie naar de mobiliteitstransitie in en rond de Merwedekanaalzone. MSRE-eindscriptie.

Snellen, D. (2019)Position Paper Rondetafelbijeenkomst Tweede Kamer – 13 november 2019. Geraadpleegd van https://www.tweedekamer.nl/

Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) (Red.). (2018). Sturen op sociale waarde van infrastructuur (1ste editie). Geraadpleegd van https://www.wrr.nl/

Author profile
Reynt is coördinerend specialistisch adviseur bij de Autoriteit Woningcorporaties.

Drs. Reynt Jan Sluis MSRE is sinds juni 2020 coördinerend specialistisch adviseur bij de Autoriteit Woningcorporaties. Van februari 2015 tot juni 2020 werkte hij als adviseur portefeuillemanagement vastgoed bij Rijkswaterstaat. Tijdens deze laatste functie heeft een master-onderzoek aan de Amsterdam School of Real Estate uitgevoerd naar de Merwedekanaalzone in Utrecht.

Author profile
Gert-Joost is lector gebiedsontwikkeling en transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam en eigenaar van SPOT-ON Consulting

Dr. ir Gert-Joost Peek MRICS is lector Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam, eigenaar van SPOT-ON Consulting - Strategic Consulting on Urban Synergy –, en programmamaker bij de Amsterdam School of Real Estate. Tevens is hij voorzitter van Stichting I’M Binck – het onafhankelijke platform voor de ontwikkeling van de Haagse Binckhorst.

Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *