De Omgevingswet als groot ICT project

Bilbao Guggenheim (foto: Niclas Dehmel via Unsplash)

8 december 2018

Binnen de planologie is er veel onderzoek gedaan naar grote stedelijke projecten. De bij besluitvorming voorgestelde kosten en baten van zulke grote projecten zijn notoir onbetrouwbaar gebleken. Grote projecten kosten meestal meer dan geraamd, de realisatie duurt langer en de maatschappelijke baten vallen vaak tegen. Ook de Omgevingswet en het bijbehorende digitale stelsel kan worden beschouwd als een groot ICT-project. Er is niets dat er op wijst dat de Omgevingswet een van de schaarse positieve uitzonderingen zal vormen op de gangbare praktijk van grote projecten.

In een nieuwsbericht karakteriseerde de verantwoordelijke minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu de Omgevingswet als “de grootste wetgevingsoperatie sinds de vernieuwing van de Grondwet in 1848” (Ministerie van I&M, 2014). Hiermee wordt de Omgevingswet gekarakteriseerd als een groot project dat zich onttrekt aan de gebruikelijke ambtelijke processen en procedures. Onderzoek naar grote projecten, zoals dat van Flyvbjerg (2007), laat zien dat planning en besluitvorming over grote projecten vaak gebreken vertonen (Tabel 1). Dit blijkt ook voor ICT-projecten te gelden. De ontwikkeling van een Basisregistratie Personen werd na een investering van € 100 miljoen beëindigd zonder dat er ooit een werkend systeem kwam. De baten van dergelijke projecten worden te rooskleurig voorgesteld en de doorlooptijd en het budget worden juist te krap geschat. Volgens Flyvbjerg is er geen sprake van onwetendheid of gebrekkig inzicht in de consequenties van deze projecten, maar van bewust liegen over kosten, baten en doorlooptijden. De uitvoering van een project wordt volgens Flyvbjerg een autonome doelstelling waar goede besluitvorming voor moet wijken. Weliswaar bestaat er ook een minderheid van grote projecten die wel volgens schema wordt uitgevoerd (Tabel 1), maar de werkelijke kosten en baten van grote projecten worden vaak dusdanig goed verhuld dat het ten tijde van de besluitvorming onmogelijk is om te zien of kosten en baten van een project goed zijn gepresenteerd.

De vraag die in dit artikel wordt gesteld is of de Omgevingswet, en in het bijzonder het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) dat samen met de Omgevingswet wordt ontwikkeld, aan de kenmerken van een groot project voldoet (Figuur 1). Vaststaat in ieder geval dat de oorspronkelijke doorlooptijd van de Omgevingswet – invoering per 1 januari 2018, later uitgesteld tot 2018 (lees 1 januari 2019) en 1 januari 2021 – niet wordt gehaald. Hierdoor wordt er ook langer aan de wet gewerkt en gaan daarmee de kosten omhoog. Vastgesteld kan ook worden, zoals de Raad van State in 2012 al opmerkte, dat niet alle beoogde doelen van de Omgevingswet zullen worden behaald. In presentaties van de Omgevingswet wordt veelal aangegeven dat het huidige Nederlandse omgevingsrecht “innovatieve en duurzame initiatieven in de weg staat” (Ministerie van I&M, 2014). Ook met de invoering van de Omgevingswet zal dit zo blijven. De hoge dichtheid en veelheid van uiteenlopende en soms ook concurrerende belangen in Nederland, zorgt ervoor dat niet elke innovatie overal kan plaatsvinden. De Raad van State (2012, p. 13) besprak dit dan ook kritisch: “Ook een nieuwe Omgevingswet zal daarom niet voorzien in een eenvoudige en transparante wettelijke regeling waarmee elke gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan worden gerealiseerd.”

In de communicatie rond de Omgevingswet gepresenteerd met de slogan ‘eenvoudig beter’ wordt bovendien aangekondigd dat het ‘nu al eenvoudig beter’ kan. De wet is daarmee niet nodig om bepaalde doelen te bereiken. De belangrijkste beginselen van een meer participatieve aanpak staan niet in deze wet. Er kan zelfs worden betoogd dat de nadruk op snelle besluitvorming juist zorgt voor een doorkruising van participatieve werkwijzen, omdat de Omgevingswet het makkelijker maakt om via een achterdeur afwijkingen toe te staan.

In dit artikel zal stil worden gestaan bij een onderdeel van het wetgevingstraject: het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dit kan worden gezien als een groot ICT-project dat deel uitmaakt van het wetgevingstraject en waarvan het welslagen als noodzakelijke voorwaarde wordt beschouwd om van de Omgevingswet een succes te maken.

Figuur 1 (bron: Ministerie van BZK, 2018)

Het Digitaal Stelsel Omgevingswet

In de basis dient het DSO drie huidige platformen te integreren: ruimtelijkeplannen.nl, omgevingsloket.nl en aimonline.nl (Activiteitenbesluit Internet Module voor milieuregelgeving). De ambities van het DSO gaan echter veel verder dan het bieden van informatie over welke regelingen en visies van kracht zijn, het digitaal melden van meldingsplichtige activiteiten of het aanvragen van een vergunning. De minister heeft de lat veel hoger gelegd. Er moet namelijk een Laan voor de Leefomgeving worden ingericht met informatiehuizen. Deze informatie moet zeer gemakkelijk worden ontsloten. De minister heeft in 2016 (Ministerie van I&M, 2016, p. 2) deze doelstelling wat betreft ontsluiting kortweg als volgt omschreven: “Met één klik op de kaart: inzicht, duidelijkheid en samenwerking!”
Dit is een opmerkelijke doelstelling, omdat inzicht en samenwerking geen kenmerken zijn van het beschikbaar stellen van gegevens, maar gekoppeld zijn aan personen. Inzicht is sterk afhankelijk van persoonlijke kenmerken en cognitieve processen die plaatsvinden bij degene die de gegevens tot zich neemt. Wat betreft samenwerking, is het de vraag of meer kennis leidt tot meer samenwerking. Voor samenwerking is het nodig dat er gedeelde belangen zijn en het is daarvoor van belang om te weten hoe anderen hun positie waarderen. Veel van deze informatie, maar ook andere ruimtelijke informatie is herleidbaar tot personen en vormen derhalve persoonsgegevens. Persoonsgegevens mogen alleen volgens de Algemene Verordening Gegevensbescherming, worden verwerkt met een bepaald doel. Een klik op de kaart is onvoldoende om te bepalen of er een bepaald doel is.

In een infographic (Figuur 2) staat de doelstelling als volgt: “De digitale ondersteuning van de Omgevingswet zorgt ervoor dat alle informatie over de fysieke leefomgeving met één klik op de kaart van Nederland te vinden is.” (Ministerie van BZK, 2018). Het is niet te hopen dat alle informatie over de fysieke leefomgeving daadwerkelijk met een simpele handeling beschikbaar komt. Als dat zo zou zijn, is het vooral zaak niet op de kaart te klikken, omdat dan computers vastlopen onder een stortvloed van gegevens. Als dan de tegenwerping is dat de klik op de kaart niet leidt tot toegang tot alle gegevens, maar tot informatie, dat wil zeggen gegevens met betekenis, dan is de vraag hoe het DSO weet vanuit een klik op de kaart welke gegevens voor de gebruiker betekenis hebben. Aangezien de Omgevingswet heel breed is en er veel verschillende mogelijke toepassingen zijn van kennis, zal het systeem de betekenis van gegevens voor de gebruiker niet door een simpele klik kunnen vaststellen. Vermoedelijk zal dan ook niet alle informatie over de fysieke leefomgeving, maar een selectie hiervan worden ontsloten, waarbij het de vraag is of dit de relevante selectie is voor de gebruiker. Bovendien gebeurt planning in een context van onzekerheid. Er zijn grenzen aan de informatie waarover de overheid beschikt. De overheid weet als het goed is, niet waar de gebruikers van het DSO aan denken terwijl ze klikken; ook heeft de overheid geen toegang tot overwegingen van andere rechthebbenden, belanghebbenden en gebruikers van de locatie. Wel kan worden gezegd dat het type informatie dat beschikbaar wordt gesteld invloed kan hebben op gedrag. Dit geldt bijvoorbeeld voor systemen die worden ingesteld om prestaties van smart cities te meten: “Any technological system monitoring and measuring a city’s performance and indicators is not merely translating that city’s characteristics into information, but is actively contributing to its framing and future development.” (Dalla Corte ea, 2017, p. 82).

Figuur 2 (bron: Omgevingsportaal, 2017)

Het gegeven dat je prestaties van een stad meet met bepaalde indicatoren, zorgt ervoor dat gedrag hier meer op gericht kan zijn dan voor andere indicatoren. Het is echter de vraag of dit voor alle gebruikers van het DSO leidend zal zijn. Kortom de ambitie van het DSO wordt te hoog gesteld. Een klik op de kaart geeft op zijn hoogst toegang tot een beperkt aantal gegevens, een beetje zoals ruimtelijkeplannen.nl dat doet, maar dan op het bredere terrein van de Omgevingswet.

Naast het klik-op-de-kaart-doel heeft het DSO ook een vergaande integratie van ruimtelijke informatievoorziening in een Laan voor de Leefomgeving ten doel. Daarvoor moeten diverse ‘informatiehuizen’ worden ontwikkeld. Berekend is dat daarmee eenmalige kosten waren gemoeid van € 167 miljoen en jaarlijkse exploitatielasten van € 36 miljoen. Daartegenover zouden baten vanwege lagere ambtelijke werklasten en kosten van inhuur staan van € 341 miljoen per jaar (Jansen ea 2014). In een second opinie over deze businesscase wees het Ministerie van I&M weliswaar op discutabele referenties en grote overschrijdingsmarges bij de baten, maar concludeerde toch dat de positieve uitkomst aanleiding is om door te gaan.

Toets en voortgang

Het Bureau ICT-toetsing (BIT) is ingesteld, omdat er vaak zaken misgaan bij ICT-projecten en heeft een toets op het DSO uitgevoerd. Alvorens met een ICT-project te starten, zijn ministers volgens het Instellingsbesluit tijdelijk bureau ICT toetsing verplicht om over het project een advies te vragen over de risico’s en slaagkans. Dit advies dient aan de Tweede Kamer te worden aangeboden en de minister moet als deze afwijkt van het advies dit met redenen omkleed mededelen. Op deze wijze probeert het Rijk te leren van allerlei ICT-debacles uit het verleden.
De belangrijkste kritiek van het BIT (2017) is dat de ambities van het DSO veel te hoog gegrepen zijn. De ambities gaan veel verder dan behoud van het huidige niveau van dienstverlening en de daarvoor benodigde inspanning voor het uitwisselen van gegevens tussen systemen. De extra ambities vormen daarmee een bedreiging voor het project als geheel (BIT, 2017, p. 7): “Schrap of minimaliseer voor het DSO zaken zoals ‘één klik op de kaart’, open stelsel, het reconstrueren van gegevens en berekeningen uit het verleden (tijdreizen), het ontsluiten van driedimensionale gegevens, de stelselcatalogus en de samenwerkingsruimten.”

Ook in de technische uitvoering moet het stelsel praktisch en realistisch blijven, bijvoorbeeld door regels van verschillende bestuursorganen niet door elkaar te halen en bij de standaarden voor aanlevering van gegevens dicht bij de huidige standaarden te blijven. Het BIT ziet ook geen noodzaak om informatiehuizen in te richten en stelt voor om het DSO in kleine stapjes te ontwikkelen en eventueel later extra functionaliteiten aan te brengen. Kortom, het BIT vindt het verstandig om het grote project op te splitsen in een aantal kleine, overzichtelijke deelprojecten. Ook wordt geadviseerd om de gebruikers van het systeem beter te betrekken bij de ontwikkeling ervan.

De minister van Infrastructuur en Milieu heeft in oktober 2017 toegezegd dit advies op te zullen volgen. Echter, in latere informatie over het DSO wordt nog steeds het-klik-op-de-kaart-doel verwoord (Ministerie BZK, 2018). Dit gebeurt zelfs in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Staatsblad 2018-291, p. 223) van 3 juli 2018. Met een klik op de kaart moet de gebruiker zien ‘wat mag en kan’ (p.223) in het aangeklikte plangebied (Figuur 3). Met het doel om aan te geven wat er mag is op zichzelf niets mis. Het is de kern van het DSO om de van toepassing zijnde regels te publiceren. De lange termijn doelstelling waarin de overheid aangeeft wat kan, ook als het niet mag (!), zoals potentiele bouwcapaciteit, lijkt mij echter uiterst problematisch. De overheid stelt realistische normen. Uitvoerbaarheid is een belangrijk criterium in de huidige bestemmingsplannen dus alles wat mag, kan ook. Het lijkt mij dubieus om als overheid activiteiten formeel te publiceren die weliswaar niet mogen, maar wel kunnen. Volgens een impactanalyse van gemeentelijke informatie- en automatiseringsprofessionals bestaat hier het risico van een wildgroei aan extra gegevens (VIAG, 2018). De vraag is of de doelstellingen alleen voor de Bühne zijn vereenvoudigd.
Bij de kabinetsformatie van 2017 is de Omgevingswet en daarmee het DSO overgegaan van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu naar dat van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij die overgang en in het coalitieakkoord zijn de kosten van het DSO niet gedekt. In mei 2018 is daarvoor € 90 miljoen beschikbaar gesteld in plaats van de in het verleden al te krap begrote € 150 miljoen, die de rijksoverheid met de gemeenten en de provincies was overeengekomen (VNG, 2018). De literatuur leert over deze wijze van bezuinigen van grote projecten dat deze niet zijn gefundeerd en niet kunnen worden waargemaakt. De werkelijke kosten dalen namelijk niet in gelijke mate met die van een lager beschikbaar budget. Gegeven het financiële verleden, is er geen reden om aan te nemen dat de kosten binnen het nieuwe budget van € 90 miljoen zullen blijven. De Rijksbegroting voor 2019 geeft aan dat het budget voor het programma: ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ (waar het DSO deel vanuit maakt), in 2021 nog maar 17% van het budget beschikbaar is ten opzichte van 2018, en nog verder daalt naar 7% in 2023. Voor de deelnemende partijen is dit geen probleem. Het bedrag stelt ze in staat om door te gaan met het project en dat het hoogstwaarschijnlijk onvoldoende is, is een zorg voor het volgende kabinet.

Figuur 3 DSO als centrale informatiemotor in de keten (bron: Omgevingsweb.nl, Meijer, 2018)

Loslaten van vergezichten

De Omgevingswet vertoont de kenmerken van een groot project. Een prestigeproject van de Rijksoverheid waaraan doorlooptijd, daadwerkelijk behaalde resultaten en kosten ondergeschikt zijn. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) sluit hierbij aan. Hier is een ideaal, het mooist denkbare ICT-systeem, in plaats van een pragmatisch systeem dat op korte termijn al kan functioneren bedacht. Koerten (2011) heeft aangetoond dat een narratief gericht op een “drang tot vernieuwing” (2011, p. 241) leidt tot mislukking. Hoge verwachtingen van technische vernieuwingen op het gebied van geo-informatie “leiden slechts tot ongebreidelde en onverankerde technologische vernieuwing die niet is ingebed in de praktijk.” (Koerten, 2011, p. 242). Ideeën voor nieuwe technologie moeten worden uitgewerkt. Wanneer dit is gebeurd, zijn er weer nieuwere, nog mooiere perspectieven tot vernieuwing, waardoor concrete toepassing achterwege blijft. In het DSO zit deze drang er zeer sterk. Vergezichten van het mooiste stelsel blijven de opzet beheersen en betrokkenen kunnen ze niet loslaten. De consequenties van deze vergezichten worden ook niet doorgedacht, het blijven daarom utopieën. In het geval van het DSO is dan wel afgesproken om pragmatisch te werk te gaan, maar de-klik-op-de-kaart blijft uitgangspunt. Hiermee blijft het risico levensgroot, dat de beoogde pragmatische integratie van bestaande systemen uitblijft.

Dit artikel verscheen in Rooilijn, jaargang 51, nummer 5, p. 348-354

Author profile
Willem is hoogleraar Grondbeleid bij de TU Delft en werkzaam binnen de afdeling Management in the Built Environment van de Faculteit Bouwkunde.

Literatuur

BIT (2017) Definitief BIT-advies voor het programma Digitaal Stelsel Omgevingswet, Den Haag, Bijlage bij Kamerstuk 33118 nr. 98.

Dalla Corte, L., van Loenen, B., & Cuijpers, C. (2017) Personal Gegevens Protection as a Nonfunctional Requirement in the Smart City’s Development. In B. Anglès Juanpere, & J. Balcells Padullés (Eds.), Proceedings of the 13th International Conference on Internet, Law & Politics: Managing Risk In the Digital Society (pp. 76-92). Barcelona: Huygens Editorial.

Flyvbjerg, B. (2007) Policy and planning for large-infrastructure projects: Problems, causes, cures, Environment and Planning B, Planning and Design nr. 34(4), p. 578-97.

Koerten. H. (2011) Taming Technology: The narrative anchor reconciling time, territory and technology in geo information infrastructures, proefschrift TU Delft, IOS Press, Amsterdam.

Ministerie van BZK (2018) De digitale ondersteuning van de Omgevingswet, https://www.omgevingswetportaal.nl

Ministerie van I&M (2014) Wetsvoorstel Omgevingswet naar de Tweede Kamer, Persbericht 17 juni 2014, https://www.omgevingswetportaal.nl

www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten

Ministerie van I&M (2016) Omgevingsrecht, Brief van de minister van Infrastructuur en Milieu, Kamerstuk 33118 nr. 35, www.zoek.officielebekendmakingen.nl

Raad van State (2012) Voorlichting met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht, bijlage bij kst 33 118, nr. 3m https://zoek.officielebekendmakingen.nl

VIAG (2018) Impactanalyse Digitaal Stelsel Omgevingswet, Vereniging van Informatie- en Automatiseringsprofessionals in Nederlandse Gemeenten, Schiedam, https://www.viag.nl (geraadpleegd, 01/10/2018)

VNG (2018) VNG blij met financiële zekerheid Omgevingswet, www.vng.nl [geraadpleegd 20/09/2018]

Author profile
Willem is hoogleraar Grondbeleid bij de TU Delft en werkzaam binnen de afdeling Management in the Built Environment van de Faculteit Bouwkunde.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *