Democratie, inspraak en participatie: de DIP dans

25 maart 2022

In dit artikel wordt participatie afgezet tegen democratie en formele inspraakprocessen om beter over participatieprocessen te kunnen discussiëren en ze beter te analyseren: zowel in wetenschappelijke zin als in de praktijk. Een korte analyse van het Beleidskader participatie van Gemeente Amsterdam laat dit zien. Pas als participatie zich richt op dat wat collectief leeft rond een specifieke plek in de stad, met als doel dit een plek te geven in beleid, lost participatie de belofte in bewoners merkbare invloed te geven op hun leefomgeving.

Is inspreken tijdens een gemeenteraadsvergadering een vorm van participatie? Een petitie starten voor een referendum? Een burgerberaad? Een zienswijze tegen een onderdeel van de omgevingsvisie? Het lidmaatschap van een wijkraad? Een buurtinitiatief om de straat op te knappen?

Participatie inkaderen is niet makkelijk (Tan e.a., 2019). Het is wel nodig. Het lijkt soms wel of het halve land verstrikt is geraakt in spraakverwarringen over de betekenis van het woord participatie. Buiten de ruimtelijke omwikkelingswereld bestaat bijvoorbeeld de term participatiesamenleving. En dan kan participeren ook nog eens betekenen dat je risicodragend investeert in een onderneming.

Deze verwarring is voelbaar in de praktijk. Stel je voor dat een aantal huiseigenaren uit een buurt de energiecoöperatie Lekker Warm opricht. Ze beschouwen hun initiatief voor een energiecoöperatie als een vorm van participatie (maatschappelijk initiatief/ participatiesamenleving), van deelnemers in de corporatie wordt verwacht dat zij investeren (participaties kopen), de deelnemende woningbouwvereniging vindt het belangrijk dat huurders betrokken worden bij besluiten (mogen participeren/ meepraten). Als het initiatief eenmaal de startfase voorbij is, verlangt de gemeente dat de coöperatie eerst ‘gaat participeren’ (het gesprek aangaan met de omgeving) voordat een vergunning kan worden verleend. In dit proces worden zorgen uitgesproken door omwonenden dat de werkzaamheden, het zonnepark en nieuwe elektriciteitshuisjes zullen leiden tot overlast. In de gemeenteraad wordt een aantal maanden later gesproken van een verkeerd verlopen participatieproces. ‘Wat betekent dat?’ vragen de initiatiefnemers van Lekker Warm zich onthutst af.

Dit artikel doet een poging om, in de context van ruimtelijke ontwikkeling, participatie scherper te definiëren door participatie lid te maken van een woordenfamilie waartoe ook democratie en inspraak behoren.

DIP: Democratie-inspraak-participatie

In een democratie mogen individuen stemmen in verkiezingen – en soms ook referenda – en zich verkiesbaar stellen in vertegenwoordigende organen. Vaak doen die individuen dat als groep: ze vormen een partij en stemmen ook liever op een partij dan op een persoon. Maar toch is de essentie van de democratie het individuele grondrecht om eraan mee te mogen doen. Je stem breng je uit in een afschermde omgeving (stemhokje) en leden van gekozen organen stemmen zonder last en ruggenspraak.

Democratie, inspraak of participatie? (foto: Tertium)

Een inspraakprocedure behelst het recht om te eisen dat een specifiek belang door de overheid wordt erkend en meegewogen als ze een besluit neemt en om in rechte op te komen tegen een besluit van de overheid als een belang wordt geschaad. De regels rond inspraak zijn verankerd in het rechtssysteem dat vrij vast omlijnt welke belangen wel en welke geen toegang hebben tot procedures en welke plek zij innemen in de afweging om iets wel of niets te doen (Van Wijk e.a., 2014 ). Formele inspraakprocedures veronderstellen dat je een specifiek belang kunt benoemen dat bescherming behoeft en (mogelijk) wordt geschonden door een overheidsbeslissing (Van Wijk e.a., 2014). Stel dat de gemeente aan Lekker Warm een vergunning verleent om een zonnepark aan te leggen, dan kan de rechter bepalen dat het belang van biodiversiteit niet afdoende is afgewogen of dat er te weinig rekening is gehouden met de belangen van de eigenaren van de aanliggende percelen. In de praktijk maken veel groepen gebruik van het recht, maar de essentie van deze belangenafweging is het grondrecht om een specifiek belang te wegen.

Als we participatie beschouwen als iets anders dan het recht om mee te doen in de democratie en het recht om af te dwingen dat jouw specifieke belang (of het belang waar je voor opkomt) wordt erkend, is het niet als zodanig verankerd als grondrecht. Het heeft iets te maken met de plicht om groepen die de effecten ondervinden van beslissingen ook bij die beslissingen te betrekken (denk aan de VN-bepalingen rond kinderparticipatie).

Participatie kent geen vastomlijnde procedures en er is ook niet geregeld wie wel en geen toegang tot participatieprocessen hebben. De term participatie in de nieuwe Omgevingswet verwijst naar de plicht om een vorm van dialoog te organiseren rond ruimtelijke beslissingen zonder vorm of doelgroep te willen vastleggen.

De DIP-dans

Participatieprocessen staan open voor individuele deelnemers, maar ontlenen hun relevantie vooral aan het feit dat die deelnemers spreken namens een groep of gemeenschap die zich rond een plek bevindt. De ratio van een participatieproces is, zo bezien, niet het individuele recht om te mogen stemmen of om het eigen specifieke belang in een procedure te mogen inbrengen, maar om aan een initiatief of plan lokale kennis, lokale (en collectieve) wensen en behoeften toe te voegen. Participatieprocessen zorgen ervoor dat het belang van de stad niet lijnrecht tegenover dat van de bewoners en (publieke en private) organisaties op een specifieke plek komt te staan. Kritiek op participatie vanuit het perspectief van initiatiefnemers is dan ook meestal dat degenen die het hoogste woord voeren niet namens het collectief spreken. Anders gezegd, dat participatieprocessen worden gedomineerd door degenen die eigenlijk aan een inspraakproces zouden moeten deelnemen of eventueel moeten lobbyen (of zichzelf verkiesbaar stellen) bij politieke partijen.

Denk aan de energiecoöperatie Lekker Warm die tijdens een participatieavond vaststelt dat het de ene avond ‘alleen maar gaat’ over het uitzicht van woningeigenaren die zich beklagen over de lelijkheid van zonnepanelen (inspraak), en de andere avond gaat het vooral over het gebrek aan gemeentelijke beleid en aan visie op de energietransitie (democratie).

De frustratie van Lekker Warm daarover is terecht: het democratische debat dient ertoe om de (politieke) afweging te maken of een bepaalde voorziening in het algemeen belang is. Inspraakprocedures zijn er om te waarborgen dat specifieke belangen daarbij niet over het hoofd worden gezien.

Participatie moet er zorg voor dragen dat de wensen en behoeften die leven in een omgeving, merkbare invloed hebben op de ruimtelijke omgeving (foto: Tertium)

Een participatieproces zou zich moeten onderscheiden door er voor zorg te dragen dat de wensen en behoeften die leven in een omgeving, merkbare invloed hebben op de ruimtelijke omgeving. Bijvoorbeeld door het zonnepark van Lekker Warm te combineren met buurtlandbouw, met een initiatief voor een lokale koffiekar of door met de buurt de invulling van de kavel te ontwerpen.

Participatieprocessen ontlenen hun meerwaarde aan de collectiviteit die zich op en rond de specifieke plek van ruimtelijke ontwikkeling bevindt (Janssen-Jansen & Van der Veen, 2017). Door het samenspel tussen democratie, inspraak en participatie als een (vrije) dans te kenschetsen wordt duidelijk dat ze elkaar vasthouden, aanvullen en versterken, in verschillende tempo’s, maar niet met elkaar moeten samenvallen. Een voorbeeld laat dit zien. In Haarlem verzet een wijkraad zich tegen de komst van een instelling voor verslaafden. In de verkiezingscampagne wordt gepoogd het locatiebesluit te heroverwegen. Er wordt geld ingezameld voor een procedure van bezwaar en beroep maar er wordt ook geparticipeerd: in een werkgroep met de gemeente wordt samengewerkt aan een goede collectieve invulling van de locatie. Democratie, inspraak en participatie bestaan hier dus naast elkaar.

Wat is goede participatie?

De omgevingswet stelt participatie in een aantal gevallen verplicht en vraagt gemeentes om voor specifieke gevallen keuzes te maken. Participatie in de Omgevingswet danst om inspraakprocedures heen (Verheul e.a., 2021).

De Omgevingswet veronderstelt dat een vroegtijdige integrale belangenafweging resulteert in minder procedurele vertraging. In een participatieproces kunnen beschermers van historisch erfgoed het gesprek aangaan met degenen die ervoor pleiten om snel nieuwe woningen te bouwen. Dat goede gesprek resulteert in minder juridische procedures en stelt de overheid in staat om belangen tegen elkaar af te wegen. Het gesprek kent geen specifieke vorm. Het moet georganiseerd worden op een manier die de erfgoedbeschermers in staat stelt om hun belang in te brengen. Aan de horizon spelen dan toch al de formele inspraakprocedures: de initiatiefnemer van de woningen moet aangeven waarom hij vanwege het erfgoedbelang zijn plan wel of juist niet aanpast.

Een participatieproces over een ruimtelijke ontwikkeling zou vooral geaard moeten zijn in wat er rond de plek leeft. Die collectiviteit vind je niet zomaar: je moet ernaar op zoek en haar belangen zullen voor een deel helemaal niet ruimtelijk zijn. In participatieprocessen zou ook aandacht moeten zijn voor ideeën, belangen en gevoelens die niet direct over het concrete initiatief gaan (Forester e.a., 2021). Denk aan ‘onveiligheid’, ‘de wens om meer met elkaar te doen’ of een buurtgroep die een plek zoekt voor toneelrepetities.

De DIP-dans in het Beleidskader participatie Amsterdam

In het najaar van 2021 heeft Gemeente Amsterdam een nieuw beleidskader voor participatie vastgesteld. Er is veel aandacht voor lokale wensen en behoeften, voor de ‘leefwereld’, voor een proces dat is toegesneden op de lokale situatie en voor het beschikbaar stellen van middelen (zie Tabel 1). Tabel 1 analyseert een aantal uitgangspunten uit het beleidskader.

Tabel 1: overzicht uitgangspunten voor participatie uit het Beleidskader participatie Amsterdam

Wat opvalt in het beleidskader is dat de gemeente het doel van participatie (1) vooropstelt  en vervolgens (2) de stap maakt naar de behoeftes van de collectiviteit. De DIP-dans van de gemeente Amsterdam gaat ervan uit dat gemeenteraad of bestuurder een doel benoemt, daarop worden burgers gesproken. Het participatiedoel wordt op dat van de collectiviteit afgestemd (3) maar die moet zich ook bewust zijn van zowel de politieke realiteit als andere gemeentelijke belangen (4).

De DIP-dans begint bij de gemeente en wordt vervolgens in een soort aantrek- en afstootspel uitgevoerd waarbij de gemeente steeds de dominante partij blijft.

Het beleidskader vertrekt, zo bezien, met een goede brede blik: het is zich ervan bewust dat ruimtelijke ontwikkelingen altijd plaatshebben op een plek waar al van alles gebeurt en gebeurd is. Maar het is jammer dat het ‘doelgerichtheid’ zo vooropstelt. Dat leidt tot verkokering en werkt integraliteit juist tegen. Eigenlijk zou er een extra uitgangspunten moeten zijn. ‘Participatie begint omdat een initiatiefnemer iets wil realiseren, in het participatieproces staan ook altijd de behoeften van de collectiviteit rond de plek centraal. Er wordt actief gezocht naar synergie met andere initiatieven en plannen.’ Zo weet je als deelnemer zeker dat jouw behoeftes ergens kunnen landen, hoef je geen blad voor de mond te nemen en belanden de opmerkingen die gemaakt worden over een energieproject mogelijk op de tafel van iemand die bezig is met een economische visie.

Participatie verdient een eigen betekenis naast democratie en inspraak (foto: Tertium)

De DIP-dans van Lekker Warm

Energiecoöperatie Lekker Warm zou haar participatieproces – liefst in afstemming met de gemeente – zo moeten inrichten dat de collectieve behoeftes rond de plek centraal staan. Een proces dat zich op een collectiviteit richt die zich rond een plek bevindt, moet zich in ieder geval (ook) naar die collectiviteit voegen en niet naar de doelen van het specifieke project. Doe je dat niet, dan onderscheidt participatie zich niet van inspraakprocedures en richt het proces zich uitsluitend op het maken van een belangenafweging. De belangenafweging moet uiteindelijk worden gemaakt, daar gaat een gesprek aan vooraf dat breder is en zich niet beperkt tot de specifieke ontwikkeling. Een collectiviteit op een plek wil: meer ongeschoold werk, goedkopere woningen, meer veiligheid, minder eenzaamheid, meer winkels. Die behoeftes kunnen niet allemaal gehonoreerd worden door Lekker Warm. Ze kunnen wel worden erkend, besproken en misschien leiden tot ‘synergetische voorstellen’: buurtbanen op het zonnepark, een veiligheidssysteem dat de energievoorziening en de buurt beschermt, een bredere opzet van de coöperatie zodat ook eenzaamheid/ gezelligheid er een plek kan krijgen.

Participatie verdient een eigen betekenis naast democratie en inspraak. De laatste vinden hun betekenis in individuele grondrechten, in een goed participatieproces krijgen de behoeftes van de collectiviteit een plek. Deelnemers mogen formuleren wat zij van belang vinden, de initiatiefnemers van een ruimtelijke ontwikkeling proberen om die behoeftes een plek te geven in hun initiatief. De gemeente neemt kennis van die behoeftes en probeert ze in volgende projecten een plek te geven. Zo wordt de DIP-dans een doorgeefdans en wordt meedoen aan participatie een zinvolle manier om de collectieve behoeftes van een specifieke omgeving, deel te laten uitmaken van goed stedelijk bestuur.

Author profile
Menno werkt in de praktijk en als onderzoeker op het gebied van participatie, democratie en medezeggenschap.

Menno van der Veen (menno@tertium.nl) werkt in de praktijk en als onderzoeker op het gebied van participatie, democratie en medezeggenschap. Als post-doc onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam was hij verbonden aan het r-link onderzoeksprogramma. Hij is mede-oprichter van Tertium dat zich specialiseert in participatie.

Literatuur

Forester, J., N. Verloo & D.W. Laws (2021). Creative discretion and the structure of context-responsive improvising, Journal of Urban Affairs, https://doi.org/10.1080/07352166.2021.1901589

Gemeente Amsterdam (2021) Beleidskader Participatie, Amsterdam, Gemeente Amsterdam https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/invloed/participatie/

Janssen-Jansen, L., & M. van der Veen (2017) Contracting communities: Conceptualizing Community Benefits Agreements to improve citizen involvement in urban development projects. Environment and Planning A49(1), 205-225. https://doi.org/10.1177/0308518X16664730

Verheul, W,J., E. Heurkens & F. Hobma (2021) Nieuwe verhoudingen in omgevingsparticipatie: participatie georganiseerd door private partijen, Programma Stedelijke Transformatie/ Platform 31, Den Haag

Tan, W., M. Levelt, & M. Stapper (2019) Ladder op, ladder af: 50 jaar participatie, Rooilijn jg. 52, nr. 3, pp. 160-167, https://www.rooilijn.nl/artikelen/ladder-op-ladder-af-50-jaar-participatie/

Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt & R. van Male (2014) Hoofdstukken Bestuursrecht, Kluwer, Deventer

Author profile
Menno werkt in de praktijk en als onderzoeker op het gebied van participatie, democratie en medezeggenschap.

Menno van der Veen (menno@tertium.nl) werkt in de praktijk en als onderzoeker op het gebied van participatie, democratie en medezeggenschap. Als post-doc onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam was hij verbonden aan het r-link onderzoeksprogramma. Hij is mede-oprichter van Tertium dat zich specialiseert in participatie.

Artikel gegevens:
Artikelnummer: 55/

25 maart 2022

De tekst en tabellen in deze bijdrage zijn gepubliceerd onder een CC-BY-SA-ND licentie. Voor hergebruik van foto’s en illustraties dient u contact op te nemen met Rooilijn.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.