Het invullen van het klimaatakkoord op lokaal niveau wordt de komende jaren een pittig proces. Een centrale rol is hierbij weggelegd voor decentrale overheden. Samen met de netbeheerder en lokale belanghebbende moeten zij handen en voeten geven aan de ruimtelijke inpassing van hernieuwbare energieopwekking en het verduurzamen van de gebouwde omgeving. Burgerinitiatieven lijken een mooie rol te kunnen vervullen en schieten als paddenstoelen uit de grond. Maar welke rol vervullen zij? Wat kan de gemeente verwachten en hoe verloopt de samenwerking op dit moment? In dit artikel staat de vraag centraal hoe lokale partijen de energietransitie vormgeven.
In de energietransitie komen landelijk geformuleerde ambities regelmatig hardhandig in aanraking met de lokale praktijk. Wat mondiaal een bijdrage moet leveren aan het verminderen van de opwarming van de aarde (minder dan twee graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk) en daarmee goed is voor het collectief, staat geregeld op gespannen voet met wat lokaal wenselijk geacht wordt. Windparken op land, biovergisters en zelfs zonneparken kunnen bijvoorbeeld rekenen op weerstand van de lokale bevolking die hun directe omgeving zien veranderen.
Tegenover verzet tegen verandering in de omgeving staan honderden burgerinitiatieven die actief bezig zijn met het verduurzamen van hun omgeving. Met enthousiasme en een grote inzet dragen deze initiatieven bij aan het verminderen van de CO2-uitstoot, aan het stimuleren van de lokale economie en aan sociale innovatie. Decentrale overheden zien deze beweging dan ook met interesse plaatsvinden en proberen op verschillende wijzen lokale initiatieven te stimuleren, bijvoorbeeld door ze te ondersteunen met middelen en/of kennis (Wiekens & Germes, 2017). Wat is de gedachte achter het steunen van burgerinitiatieven? Wordt bijvoorbeeld gehoopt dat burgerinitiatieven ervoor kunnen zorgen dat draagvlak voor lokale invulling van de energietransitie ontstaat? Indien dat het geval is, in hoeverre is het reëel om te verwachten dat burgerinitiatieven deze taak kunnen vervullen?
Lokale energietransitie
In het praktijkgerichte onderzoek dat uitgevoerd is door het lectoraat Communication, Behaviour and the Sustainable Society van de Hanzehogeschool Groningen, staat de vraag centraal hoe top-down geformuleerde klimaatdoelstellingen bottom-up vormkrijgen. Om deze vraag te beantwoorden, is de afgelopen jaren in het kader van R-LINK onderzoek gedaan naar de rol van decentrale overheden (gemeenten en provincies) en burgerinitiatieven. Het uiteindelijke doel van het project is om advies te geven over de wijze waarop decentrale overheden de lokale energietransitie vorm kunnen geven.
Het onderzoek is in 2015 begonnen in het noorden van Nederland, met als casus de gehele provincie Drenthe. Dit provinciale schaalniveau is gekozen omdat dat in Groningen, Friesland en Drenthe het niveau is waarop nagedacht wordt over de invulling van de lokale energietransitie. Bovendien hebben de energiecoöperaties (burgerinitiatieven) in deze provincies zich in provinciale koepelorganisaties verenigd. Nu, enkele jaren later, blijkt dat de drie noordelijke provincies ieder afzonderlijk als Regionale Energiestrategie (RES)-gebieden (gebieden waarvoor een regionale energiestrategie geformuleerd moet worden) aangemerkt zijn, wat eveneens pleit voor onderzoek op provinciaal niveau.
Om allereerst een antwoord te krijgen op de vraag hoe de lokale energietransitie op dat moment (de periode 2015-2017) in elkaar zat, is een sociaal netwerkanalyse (SNA) uitgevoerd. Een SNA geeft inzicht in welke initiatieven en ondersteunende partijen actief zijn, met wie deze partijen samenwerken en hoe de samenwerking verloopt. Aanvullend is onderzoek verricht onder initiatiefnemers van burgerinitiatieven en de betrokken gemeenten. Hiervoor zijn 61 initiatiefnemers en ambtenaren van elf van de twaalf gemeenten geïnterviewd. De vragen die centraal stonden, waren hoe beide partijen op dat moment de lokale energietransitie vormgaven, de waargenomen successen die ze daarbij boekten en de hobbels op de weg die ze daarbij tegenkwamen. In de rest van het artikel schetsen we op hoofdlijnen de resultaten van de netwerkanalyse, het onderzoek onder burgerinitiatieven en het onderzoek dat we bij de gemeenten verricht hebben.
Sociaal netwerkanalyse
Het aantal burgerinitiatieven is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Alleen al in Drenthe bleken meer dan honderd lokale duurzame burgerinitiatieven actief te zijn. Uit de SNA (figuur 1) blijkt dat deze initiatieven vooral contact onderhouden met de Natuur- en Milieufederatie Drenthe (NMF Drenthe) en de betreffende gemeente. Ook onderhouden initiatieven regelmatig contact met andere Drentse initiatieven die al langer actief zijn. Verrassend is dat maar weinig initiatieven contact bleken te zoeken met de Drentse Koepel Energie-Initiatieven (Drentse KEI, rechtsboven in figuur 1). Omdat de provinciale koepels juist in het leven gebracht waren om lokale burgerinitiatieven in hun ontwikkeling te ondersteunen, is dit opmerkelijk.
Figuur 2. Sociaal Netwerkanalyse van de lokale energietransitie in Drenthe (beeld: auteurs)
Contact met initiatieven buiten Drenthe komt niet vaak voor. Initiatiefnemers gaven aan dat de situatie in andere provincies anders is en dat, bijvoorbeeld, de mogelijkheid om vanuit de provincie een bijdrage te ontvangen voor het opstarten van het initiatief, in een andere provincie geheel anders kan zijn. Contact beperkt zich daardoor grotendeels tot partijen die in de provincie Drenthe actief zijn.
Verder blijkt uit de netwerkanalyse dat meerdere Buurkrachtbuurten gestart zijn. Buurkracht is een initiatief van Enexis Groep. Medewerkers van Buurkracht helpen huiseigenaren met het besparen van energie, bijvoorbeeld door buurten te helpen met het maken van communicatiemateriaal en het opstellen van offertes om gezamenlijk zonnepanelen in te kopen. Alle buurkrachtbuurtleden zijn aangesloten op het digitale platform van Buurkracht.
Ook valt in de netwerkanalyse een cluster op van Groene Kerken (een initiatief van Kerk in Actie en Tear). Kerkgemeenschappen dienen om het certificaat Groene Kerk te bemachtigen, jaarlijks meerdere initiatieven uit te voeren gericht op het duurzamer maken van de kerk en de gemeenschap.
De rol van burgerinitiatieven
Gestimuleerd door het overheidsbeleid richting een participatiemaatschappij, heeft een groot aantal burgers stappen genomen om gezamenlijk het energiegebruik te verminderen en het opwekken van hernieuwbare energie te realiseren. Uit de interviews met initiatiefnemers blijkt dat zij bijvoorbeeld gedreven worden door de wens om het (krimpende) dorp waarin ze wonen leefbaar te houden, of door de afkeer tegen grote bedrijven die in hun ogen louter op winstbejag uit lijken te zijn. Ook worden sommige initiatiefnemers gemotiveerd door de wens om een weerwoord te bieden aan de sterke mondialisering door zaken juist (weer) op lokaal niveau te willen regelen. Andere motieven kunnen voortkomen uit de zorgen over bepaalde groepen in de omgeving die niet mee lijken te kunnen komen en, uiteraard, de zorgen die initiatiefnemers hebben over milieuvervuiling en klimaatverandering (Wiekens & Germes, 2017, zie ook Seyfang e.a., 2013). De persoonlijke doelen van de initiatiefnemers blijken ook de (vaak niet opgeschreven) doelen van de initiatieven te zijn.
Uit de interviews blijkt dat het overgrote deel van de initiatieven de eigen gestelde doelen niet behaalt, dat vele teleurstellingen gerapporteerd worden en dat de overgrote meerderheid van de gestarte initiatieven als “slapend” gekenmerkt kan worden: niet opgeheven, maar ook niet meer actief. Slechts een handjevol initiatieven blijkt succesvol te zijn in het behalen van de eigen doelen en het betrekken van de lokale gemeenschap.
Figuur 3. Zoeken naar medestanders in Drenthe (Beeld: Suusvandenakker.com)
In de interviews gaven initiatiefnemers aan dat de opkomst tijdens de eerste bewonersavond belangrijk is en dat zij het initiatief vaak op een laag pitje hadden gezet als de deelname van de buurt tegenviel. Daarnaast blijkt dat de initiatiefnemers die een financiële bijdrage, bijvoorbeeld van de provincie, hadden weten te bemachtigen voor het starten van hun initiatief, vaker successen boekten en meerdere initiatieven gestart zijn (bijvoorbeeld gericht op energiebesparing, het gezamenlijk aanschaffen van zonnepanelen en in sommige gevallen zelfs het laten aanleggen van een zonnepark). Tot slot lijken aandacht voor verschillende onderdelen uit een ondernemersplan (financiering, juridische kaders, communicatie, etc.) en samenwerking met andere partijen eveneens succesfactoren te zijn. Andersom lijken pogingen om alles zelf te willen doen en het “onbelangrijk vinden” van verschillende onderdelen uit een regulier ondernemersplan gerelateerd te zijn aan het falen van een initiatief. Ook nadelige kenmerken van (het handelen van) initiatiefnemers zelf komen in het onderzoek naar voren, bijvoorbeeld het benadrukken van aan klimaat gerelateerde doemscenario’s of het niet aansluiten bij de lokale gemeenschap.
De initiatiefnemers is eveneens gevraagd hoe het contact met de verschillende partijen verloopt, waaronder met gemeenten en de provincie. De samenwerking met decentrale overheden bleek wisselend te verlopen, waarbij geen duidelijk patroon te herkennen was tussen de beoordeelde kwaliteit van de samenwerking met kleinere versus grotere gemeenten. Waar wellicht verwacht kon worden dat grotere gemeenten meer capaciteit en expertise beschikbaar hebben en daardoor positiever beoordeeld zouden worden, bleek dat juist bij deze gemeenten sprake was van een hoog verloop van personeel, waardoor initiatiefnemers telkens andere ambtenaren spraken. Uiteraard kan het toeval zijn dat juist de grotere gemeenten in de provincie Drenthe last hebben van een relatief hoog verloop van personeel. Verrassend genoeg waren er meerdere initiatiefnemers die rapporteerden dat grotere gemeenten concurrerende activiteiten gestart waren en daar de bestaande initiatieven niet bij betrokken. Dit wekte onvrede bij de betreffende initiatiefnemers. Bij kleinere gemeenten werd het gebrek aan expertise, zoals verwacht, wel regelmatig genoemd en in dat geval werd de kwaliteit van de samenwerking negatief beoordeeld.
De rol van gemeenten
In de praktijk blijkt uit interviews met elf van de twaalf gemeenten dat ze zich, met betrekking tot de gehele energietransitie, vooral richten op laaghangend fruit. Grote plannen werden op het moment van onderzoek (2018) niet gemaakt, tenzij partijen als burgerinitiatieven ermee kwamen.
In afwachting van het klimaatakkoord en het opstellen van een RES, wachten de meeste gemeenten af met opstellen van plannen en het uitvoeren van grote projecten. Het idee dat met een RES “eindelijk” concrete plannen gemaakt worden en dat ze “aan de slag” kunnen gaan, stemt gemeenten positief. Minder positief zijn ze als nagedacht wordt over de uitvoering van de plannen. Een van de grote zorgen is het gebrek aan capaciteit binnen de gemeentelijke organisatie. Vaak is één medewerker verantwoordelijk voor de uitvoering van het bredere thema duurzaamheid. Hieronder vallen naast het onderwerp energie ook andere thema’s als afval en mobiliteit. Vanwege de RES verdwijnen deze thema’s meer naar de achtergrond. Naast het capaciteitsprobleem bestaan ook nog veel onduidelijkheden over de RES. Wie heeft welke verantwoordelijkheid bij het opstellen en later uitvoeren van een RES? De provincie en haar gemeenten vormen in Drenthe gezamenlijk een regio, maar wie is straks verantwoordelijk voor welke onderdelen?
Een andere zorg van de gemeenten is hoe je “de massa” bij de energietransitie betrekt, waarmee vooral de lokale bevolking wordt bedoeld. Hierbij wordt gedacht aan een mogelijke rol voor burgerinitiatieven. Tegenover deze initiatieven staan gemeenten positief. Ideeën en plannen van bewoners worden waardevol geacht en met enthousiasme omarmd. Desalniettemin maken de meeste gemeenten zich zorgen over het draagvlak voor de energietransitie. Ze wijzen bijvoorbeeld op de bijeenkomsten die zij of de lokale initiatieven organiseren, waar doorgaans een kleine groep bewoners op afkomt die affiniteit heeft met het onderwerp. Een grote groep blijft ook in de samenwerking met initiatieven vaak buiten beeld. Dit laatste komt overeen met de resultaten van landelijk onderzoek, waaruit blijkt dat slechts één procent van alle huishoudens bij een lokaal initiatief aangesloten is (zie Wiekens, 2019).
Vormgeven energietransitie
In de besluitvorming over de lokale energievoorziening, hebben gemeenten volgens het regeerakkoord de regie. Een van de doelen die zij dienen te behalen is het realiseren van een aardgasvrije gebouwde omgeving in 2050. Met het opstellen van een RES dienen zij de “optimale mix van energiebesparing, duurzame warmte en duurzame elektriciteit” voor gebieden te beschrijven, waaronder de wijze waarop de gebouwde omgeving in het gebied van aardgas af gaat. De RES dient in dit proces “hét geëigende vehikel” te zijn om “met andere overheden, partners en burgers te komen tot goede en duurzame meerjarenafspraken voor de energietransitie” (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, n.d.).
Dat klinkt goed: in onderling overleg met belanghebbenden, waaronder bewoners, worden op lokaal niveau plannen gemaakt die bijdragen aan het verminderen van de opwarming van de aarde. De gedachte hierachter is dat lokale overheden dichter bij de belanghebbenden staan dan bijvoorbeeld het Rijk en op deze wijze gemakkelijk tot gedragen plannen kunnen komen. Bovendien kunnen ze goed aansluiten bij de lokale situatie (zie voor een vergelijkbare redenatie in de decentralisatie van de zorg: Bredewold e.a., 2018). In het nieuwe Klimaatakkoord wordt weliswaar onderkend dat benodigde kennis en expertise wellicht niet altijd op lokaal niveau aanwezig zijn, maar dat wordt opgelost door expertisecentra op te richten die gemeenten hierbij kunnen ondersteunen. Als we ervan uitgaan dat dit voldoende handvatten biedt om inhoudelijk tot goede plannen te komen, dan blijft een opvallende veronderstelling in het geheel dat gemeenten warme banden met de lokale bevolking onderhouden.
Inwoners betrekken
Uit interviews met de gemeenten bleek dat het contact met de lokale bevolking zeker niet vanzelfsprekend is. Met toenemende maatschappelijke onrust ten opzichte van de energietransitie en, in het ergste geval, onvrede en weerstand, ligt dan ook vooral op sociaal maatschappelijk gebied een grote opgave te wachten. Gemeenten noemen burgerinitiatieven als mogelijkheid om in contact te komen met de inwoners. Over deze burgerinitiatieven kan gesteld worden dat in de provincie Drenthe veel initiatieven gestart zijn. Toch is in dit onderzoek gebleken dat maar weinig initiatieven voldoende draagkracht vinden en een grote groep inwoners kunnen bereiken. Enkele prachtige uitzonderingen daargelaten, komt de meerderheid van de initiatieven vooralsnog niet goed van de grond. Van een brede vertegenwoordiging van de (lokale) bevolking door burgerinitiatieven is nog geen sprake.
In menig plan van de gemeente staat participatie centraal, maar hoe die participatie eruit dient te zien en tot stand dient te komen, is tot nu toe nog niet gespecificeerd. Met wie participeer je en hoe kom je tot een goede aanpak? In vervolgonderzoek is het belangrijk om een aanpak te ontwikkelen en te testen die tot de gewenste participatie kan leiden. Uit dit onderzoek blijkt dat burgerinitiatieven hierin een mooie rol kunnen vervullen, maar dat gemeenten er wel goed aan doen om eerst te controleren in hoeverre initiatieven de lokale bevolking kunnen representeren. Hier betreft het niet alleen het aantal deelnemers, maar zeker ook de groepen die het initiatief wel en niet vertegenwoordigt. Gemeenten kunnen vervolgens bijvoorbeeld kijken of initiatieven de groepen die zijn nog niet vertegenwoordigen alsnog aan zich kunnen binden of dat deze groepen op andere wijze vertegenwoordigd kunnen worden. Gezien de snelheid waarmee de RES nu opgesteld dient te worden, ligt hier een forse uitdaging.
0 reacties