Flexibiliteit in gebiedsontwikkeling lijkt hét toverwoord dat problemen van leegstand, ongewenste ontwikkelingen, stagnerende processen of gebrek aan initiatieven kan oplossen. In de praktijk wordt vaak gewezen op juridische belemmeringen voor flexibiliteit in gebiedsontwikkeling, welke alleen juridisch opgelost kunnen worden. De sleutel blijkt echter ook in flexibele processen te zitten, passend bij de gebiedsopgave. Tegelijkertijd is het nog geen uitgemaakte zaak dat meer flexibiliteit ook echt tot grotere omgevingskwaliteit leidt.
Gemeenten zijn druk aan het experimenteren met nieuwe regels om meer flexibiliteit in planvorming te brengen. De sleutel zit echter niet in andere regels zoals ruime functieomschrijvingen of uitwisselbare milieunormen. Flexibiliteit in houding en procesontwerp rondom ruimtelijke plannen is minstens zo belangrijk. Gemeenten verwachten veel van flexibele plannen om ingewikkelde gebiedsprocessen op gang te brengen en richting te geven, zonder terug te willen vallen op blauwdrukplanning. De behoefte aan dit soort regels en plannen in gebiedsontwikkeling lijkt vooral voort te komen uit de behoefte om ondanks onzekerheid toch ontwikkelingen mogelijk te kunnen maken. De Crisis- en Herstelwet en pilots in aanloop naar de Omgevingswet ondersteunen een juridische insteek van flexibiliteit. De effecten van veranderingen in regels op bouwen en herontwikkeling zijn nog nauwelijks waarneembaar. Het proces naar nieuwe, flexibele regels blijkt wel op korte termijn een trigger voor een andere manier van werken. Alleen het gesprek over flexibiliteit kan gebiedsprocessen al verder helpen.
In dit artikel zetten wij uiteen dat flexibiliteit maatwerk is. Maatwerk dat tot stand komt door juridische instrumenten te combineren met het nadenken over doelen van de flexibiliteit en het zoeken naar nieuwe gebiedsprocessen. Gemeenten blijken juridische flexibiliteitsinstrumenten echter nogal eens als schothagel in te zetten, dan is er altijd wel iets raak. Wij vragen ons in dit artikel af waarom gemeenten inzetten op flexibiliteit en welke aanpak kansrijk is.
Dit artikel is gebaseerd op bevindingen uit een verkenning naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling binnen het Actieprogramma Slim Ruimtegebruik van de provincie Zuid-Holland (Bos & Schaick, 2016). Voor deze verkenning is gebruik gemaakt van deskresearch en interviews binnen de provincie en met verschillende gemeenten in Zuid-Holland. Aanvullend zijn een tweetal werksessies gehouden. Zes specifieke casussen van flexibiliteit in gebiedsontwikkeling in verschillende gemeenten in de provincie Zuid-Holland zijn onderzocht.
Waarom flexibiliteit?
Verschillende onderzoeken naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling geven aan dat flexibiliteit in de praktijk gaat om het creëren van ruimte om te kunnen anticiperen op onzekerheden en onvoorspelbaarheid (zie bijvoorbeeld Bergevoet & Van Tuijl, 2013; De Zeeuw et al., 2012; Hoorn et al., 2016; Visser et al., 2015). Deze onzekerheden en onvoorspelbaarheid ontstaan doordat de context en omstandigheden van gebiedsontwikkeling veranderen (Bergevoet & Van Tuijl, 2013). Rakers en collega’s (2010) concluderen dat onzekerheden vooral worden gestimuleerd door maatschappelijke en economische veranderingen. Afgeleid van de interviews en de literatuur onderscheiden we in figuur 1 vier drijfveren om met flexibiliteit aan de slag te gaan.
Uit de gehouden interviews blijkt dat gemeenten niet scherp definiëren waarom ze meer flexibiliteit willen. Hierdoor ontstaat onzekerheid over de relevantie van verschillende flexibiliteitsinstrumenten voor het gebied. Pilots starten vaak vanuit een drijfveer om de toekomst open te houden, maar in de praktijk trechteren oplossingen vaak op flexibiliteit om op korte termijn te kunnen versnellen.
Gemeenten blijken beperkingen te ervaren om flexibiliteit in te bouwen in gebiedsontwikkelingen. Juridische (on)mogelijkheden worden vaak ervaren als zo’n belemmering, terwijl flexibiliteit juridisch gezien niets nieuws is. De opeenvolgende wetten ruimtelijke ordening waren juist gericht op het ontwikkelen van regels om flexibel in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen of omstandigheden (Aerts, 2016). De beperking voor flexibiliteit lijkt daarom vooral te liggen in de kennis van de (juridische) mogelijkheden en de manier waarop met flexibiliteit gewerkt kan worden: een wisselwerking tussen juridische- en procesfactoren.
Principes en invalshoeken
Hoewel veel door de Rijksoverheid gestimuleerde experimenteren met flexibiliteit juridisch zijn ingestoken, blijkt uit de interviews met gemeenten dat het toepassen van juridische principes in specifieke gebieden uiteindelijk vaak niet leidend is bij het creëren van meer flexibiliteit. Op een andere manier werken aan gebiedsontwikkeling vinden gemeenten minstens zo belangrijk. Gemeenten blijken zich in de praktijk vaak meer op een cultuurverandering in gebiedsontwikkeling te richten – meer met initiatiefnemers, open proces, een waaier van instrumenten – dan op juridische vernieuwing. Om deze wisselwerking tussen juridische- en procesfactoren bij flexibiliteit in gebiedsontwikkeling beter te begrijpen, zijn in onze verkenning zes juridische principes voor flexibiliteit uitgelicht en drie invalshoeken voor de aanpak van het werken met flexibiliteit in gebiedsontwikkeling in beeld gebracht (figuur 2).
Binnen de juridische principes in figuur 2 zijn drie soorten te onderscheiden. Het eerste principe, functioneel flexibel bestemmen, wordt veelvuldig toegepast. Hierbij gaat de bestemming uit van globale functies en kwaliteiten. Bij functies kan gedacht worden aan vlakken met een bestemming ‘gemengd’, waar de flexibiliteit vooral zit in de uitwisselbaarheid van optionele programma’s in de toekomst. Bij kwalitatieve beschrijvingen wordt meer uitgegaan van de aard of het milieu van een gebied, waarbij door bredere interpretatie flexibiliteit ontstaat. Voorbeelden zijn bestemmingen ‘woongebied’ of ‘centrum’ of meer milieutechnische omgevingskwaliteiten. In de gebiedsontwikkeling van Rijnhaven-Oost past de gemeente Alphen aan den Rijn bijvoorbeeld een mengpaneel voor omgevingskwaliteit toe als sturingsinstrument. Een ander principe dat zich richt op de inhoud van bestemmingsplannen is het definiëren van gebiedsenveloppen, waardoor binnen en buiten de envelop verschillende mate van flexibiliteit wordt geregeld (zie Bomhof & Oosterkamp, 2013). Bij negatief bestemmen ontstaat flexibiliteit door alleen te regelen wat niet mag, in plaats van voorschrijven wat wel mag.
Een tweede soort principe, gericht op flexibiliteit in de tijd, bouwt voort op het al langer bestaande juridisch instrumentarium van een moederplan met uitwerkingsverplichtingen, afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden. Hier wordt in lopende projecten verder mee geoefend. Zo wordt onder andere in de Binckhorst, Den Haag, een pilot uitgevoerd om te werken met een Omgevingsplan. Dit is de nieuwe planfiguur uit de Omgevingswet. Gemeente Den Haag zoekt naar een vorm die globale richtlijnen aan de voorkant geeft zodat de afweging over projecten in een later stadium kan plaatsvinden. Wij zijn in onze verkenning verschillende vormen van flexibiliteit in de tijd tegengekomen. Ontwikkelingen en initiatieven hangen in dit geval sterk af van de zekerheden (zoals afspraken, kwaliteiten, massa) die partijen aan de strategie kunnen ontlenen.
Een derde principe, nog nauwelijks toegepast en uitgewerkt, is dat integraliteit in juridische afwegingskaders, zoals bijvoorbeeld beoogt met de Omgevingswet, leidt tot flexibiliteit. Flexibiliteit zou hierbij vooral ontstaan door meer openheid en transparantie in het proces en toepassing van een combinatie van passende juridische instrumenten voor flexibiliteit. Binckhorst in Den Haag en Rijhaven-Oost in Alphen zijn voorbeelden waarin de gemeenten stappen zetten voor de toepassing van dit principe.
Naar anders werken
Figuur 3. De Strategiewijzer van Urhahn Urban Design
Uit onze verkenning werd duidelijk dat de juridische principes voor meer flexibiliteit meestal gepaard gaan met een andere manier van werken in gebiedsontwikkeling. We brengen hier drie invalshoeken in beeld die gaan over het proces (zie ook figuur 2). Als eerste is de afgelopen jaren een benadering opgekomen gericht op zogenoemde ‘organische’ ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Hierbij wordt niet gewerkt vanuit eindbeelden, maar vanuit gecombineerde kwaliteitsbeelden (‘nooit af, altijd klaar’), en processturing met een centrale rol voor eindgebruikers. Een tweede principe is het matchen van de mate van flexibiliteit en ruimtelijke processtrategie met de specifieke gebiedsopgave. In de ‘strategiewijzer’, ontwikkeld door Urhahn Urban Design (Urhahn, 2015; zie figuur 3), wordt voor het kiezen van de wijze en mate van sturing een methode voorgesteld welke zich richt op inzicht in het gebied. Dat wil zeggen, inzicht in de potentie, de urgentie van het aanpakken en de invloed van de gemeente op de ontwikkeling. Op basis hiervan kan gekozen worden voor het geven van een impuls, het verleiden van partijen, of juist voor een sterke sturing met spelregels of strakke regelgeving (Distelbrink et al., 2016).
Een alternatieve benadering gaat uit van planvorming bestaande uit startbeelden, dynamische ontwikkelkaders die zich aanpassen in elke stap van ontwikkeling en het gebruik van opties en toekomstscenario’s voor het gebied (Bergevoet & Van Tuijl, 2013). Hierbij is het ontwikkelen van richtinggevende waarden en normen voor omgevingskwaliteit een belangrijk element. Deze kunnen in meer of mindere mate vastgelegd worden in juridische kaders; en in verschillende fasen van het gebiedsproces. In Binckhorst, Lammenschansdriehoek en Rijnhaven-Oost zijn in verschillende combinaties elementen van deze aanpak toegepast.
Lammenschansdriehoek
Om de leegstand te verminderen en de samenhang te verbeteren wil de gemeente Leiden het gebied van de Lammenschansdriehoek transformeren naar een gemengd stedelijk gebied. Als vliegwiel voor ontwikkeling heeft de gemeente naast het NS-station Lammenschans op traditionele wijze een studentencampus ontwikkeld. Voor verdere ontwikkeling neemt de gemeente een meer faciliterende rol aan en is de markt aan zet om te initiëren en realiseren.
De gemeente wil met een ontwikkelstrategie voor het gebied partijen prikkelen om te ontwikkelen (figuur 4). Deze ontwikkelstrategie geeft niet alleen kaders maar vooral ook ruimte. Flexibiliteit is een belangrijk uitgangspunt voor deze strategie. De flexibiliteit in de gedefinieerde kaders van de ontwikkelstrategie zit in de tijd die ontwikkeling kan kosten (fasering), in het programma dat mogelijk is (functievrijheid en -menging), en in het volume van de bebouwing (bouwenveloppen).
Figuur 4 Ontwikkelkaart voor de Lammenschansdriehoek met richtinggevende uitspraken per bouwenvelop voor het gebiedsprogramma. De ontwikkelstrategie voor Leiden Lammenschans omvat ontwikkelkaarten voor programma en bebouwing. Deze geven de kaders en ruimte voor flexibele invulling voor initiatieven.
Flexibiliteit in bebouwingsmogelijkheden wordt gegenereerd door opgenomen bouwenveloppen. Deze geven kaders voor maximale hoogtes, breedtes en rooilijnen per kavel, waarbinnen verdere ontwikkeling naar eigen inzicht van de ontwikkelaar mogelijk is. Flexibiliteit in het programma wordt gegenereerd door de brede functiedefinities in een groot deel van het gebied. Hierdoor is bijvoorbeeld (vernieuwende) functiemenging mogelijk. Daarnaast wordt door de gemeente niet gestuurd op hoeveelheden van bepaalde functies, tenzij er vanuit beleid restrictief mee om moet worden gegaan. Flexibiliteit in tijd wordt gecreëerd doordat de ontwikkelstrategie geen eindplan is. Ontwikkeling wordt in juridische zin gefaseerd mogelijk gemaakt: op het moment dat er initiatieven zijn.
Om te werken met een ontwikkelstrategie lijkt vertrouwen cruciaal. Vooral omdat dit instrument de gemeentelijke beleidskaders weergeeft, maar geen juridische grondslag heeft. Een initiatief wordt getoetst aan de ontwikkelstrategie, alvorens een deelbestemmingsplan wordt opgesteld. Om in deze context van juridische onzekerheid toch vertrouwen in de markt te creëren is het belangrijk voldoende massa mogelijk te maken. De mogelijkheden in Lammenschansdriehoek leken in 2016 voldoende vertrouwen te creëren, omdat verschillende initiatieven uit de markt kwamen.
Centrum Bodegraven
Figuur 5 Visie Bodegraven Centrum. Gemeente Bodegraven Reeuwijk, 2016
De gemeente Bodegraven-Reeuwijk is op zoek naar manieren om in de context van veranderende omstandigheden de binnenstad van Bodegraven leefbaar te houden. Het kernwinkelgebied kent veel leegstand, mede doordat al voor langere tijd ook winkels in aanloopstraten zijn gevestigd. Het vigerende bestemmingsplan is volgens de gemeente te weinig gericht op een compact kernwinkelgebied waar deze tijd om vraagt. Om de leegstand in de kern aan te pakken heeft de gemeente een binnenstadsvisie opgesteld, waardoor ze meer grip en sturing krijgen op dit gebied (figuur 5).
In het centrum wordt gebruik gemaakt van een gemengde bestemming, ‘centrum’. Binnen deze bestemming zijn bepaalde specifieke functies rechtstreeks toegestaan en andere functies mits er een aanduiding is opgenomen. Het blijkt echter dat deze specifieke aanduidingen in sommige gevallen nog te beperkend werken om gewenste initiatieven toe te kunnen staan. Tegelijkertijd bestaat nog steeds een spanningsveld wat zorgt dat voor bepaalde aspecten sturing wenselijk blijft. Hiervoor is maatwerk en afwegingsruimte per initiatief nodig.
De gemeente zoekt naar instrumenten om enerzijds ruimte te geven aan initiatieven en mengvormen die nu niet mogelijk zijn, en anderzijds om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. In de zoektocht naar een leefbare binnenstad ziet de gemeente flexibiliteit dus als mogelijk één van de oplossingen, maar alleen als deze gericht wordt ingezet. In een keer veel vrijgeven levert spanningen op met kwaliteit. Ook in deze ontwikkeling lijkt het dus een proces van leren, uitproberen en experimenteren wat wel of niet kan. Zo heeft de gemeente een festival georganiseerd waar iedereen input kon geven voor de nieuwe binnenstadsvisie. Dit maakt duidelijk dat naast juridische oplossingen ook gezocht wordt naar andere werkwijzen, rollen en houdingen van overheid, markt, burgers en andere stakeholders.
Zet in op procesinnovatie
Juridisch blijken in de praktijk weinig belemmeringen te bestaan om gebieden flexibel te ontwikkelen, zeker met de introductie van de Crisis- en Herstelwet. De komst van de Omgevingswet wordt door gemeenten aangepakt om te experimenteren met flexibiliteit. De grootste vernieuwing zit echter in de werkwijze die gepaard gaat met nieuwe juridische instrumenten. Wij pleiten voor een grotere nadruk op procesinnovatie in experimentenprogramma’s rondom de Omgevingswet.
Wat betreft het experimenteren en inzetten van flexibiliteit, zijn uit onze verkenning twee belangrijke aandachtspunten en aanbevelingen naar voren gekomen. Ten eerste zien wij dat effectieve flexibiliteit maatwerk is, terwijl flexibiliteitsinstrumenten nu vaak als schothagel worden ingezet. Het is zaak om met flexibiliteitsinstrumenten – juridisch én procesgericht – aan te sluiten bij het karakter van het gebied en de gebiedsopgave. Hierbij is het belangrijk dat flexibiliteit geen doel op zich wordt. Alleen het nadenken over flexibiliteit zou in sommige gevallen een gebiedsontwikkeling al verder kunnen brengen. Hierbij moet de gebiedsopgave leidend blijven waardoor de aanpak van flexibiliteit dus steeds anders zal zijn. De kwaliteit van de uitkomst van een gebiedsproces is daar sterker afhankelijk van dan van het juridische instrument.
Ten tweede kan het vergroten van flexibiliteit ook leiden tot ongewenste vormen van onzekerheid en onverwachte, ongewenste neveneffecten. Het is daarom belangrijk dat er geïnvesteerd wordt in vertrouwen tussen de verschillende belanghebbenden. Flexibiliteit vraagt daarbij om een faciliterende rol van de overheid. Voorbeeldprojecten kunnen daaraan bijdragen. Werken met flexibiliteit blijkt een kwestie van durven, uitproberen, experimenteren, evalueren en leren. Het is belangrijk om juist voor procesinnovatie ruimte en tijd te maken. Opvallend is dat wij nog weinig tot geen voorbeelden konden vinden waar meer flexibiliteit aantoonbaar ook tot meer omgevingskwaliteit leidt. Ons pleidooi is om die vraag centraal te stellen in experimenten en vervolgonderzoek naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling.
De plekken die jij en ik nu maken, gebruiken en veranderen zijn er over 50 jaar nog steeds. Sommige dezelfde. Veel meer op andere, ongedachte manieren. Die plekken moeten daarom zowel nu als straks - en alle momenten daartussen - meerwaarde hebben. Daar werk ik aan.
Rixt is gespecialiseerd in ruimtelijke vraagstukken en planologie. Recent heeft zij onderzoek gedaan naar de verantwoordelijkheden binnen lokale overheden rond de Omgevingswet in het kader van integraal werken. Vanuit haar studie en werkervaring heeft Rixt kennis en ervaring met het organiseren en uitvoeren van onderzoek naar vraagstukken waarin de uiteenlopende invalshoeken en belangen van stakeholders samenkomen. Ze heeft een brede interesse in ruimtelijke vraagstukken in het publieke domein, is analytisch sterk en is in staat om te verbinden.
Deze achtergrond en eigenschappen zet zij als consultant bij Ecorys in bij verscheidene onderzoeks- en adviesopdrachten. Rixt werkt voor woningcorporaties, lokale overheden, regio’s en ministeries. Zij voert onder andere onderzoek uit met betrekking tot flex-wonen en wonen en zorg.
0 reacties