Het ‘spel’ van grootschalige transformatieprocessen

19 september 2017

Tijdens de crisis leek zich een trend voor te doen naar meer kleinschalige ruimtelijke ontwikkelingsprojecten, maar nu blijken toch grootschaligere transformatieprojecten juist weer in opkomst. Financieel zijn er weer opties vanuit grote investeerders, en de overheid lijkt hier weer de voorkeur aan te geven. Maar ook bij grootschalige projecten spelen interesseconflicten en een combinatie van legitimiteitsverplichting, urgentie en macht belangrijke rollen. Hoe zien deze er nu uit? Onderzoek naar het Ihme-Zentrum in Hannover, Duitsland geeft een aantal interessante inzichten. Wellicht ook een manier om te zorgen dat grootschalige transformatieprojecten in toekomst beter doordacht uitgewerkt kunnen worden.

Transformatie kan gezien worden als planningsinstrument om steden te onderhouden en nieuw in te richten. Bij besluitvormingsprocessen voor transformaties spelen verschillende posities van actoren een rol en iedere actor definieert zijn succes anders: wat voor de ene actor succes betekent kan voor de andere actor een groot verlies betekenen. Zo blijft het samenspel van actoren dynamisch en kan de perceptie van succes binnen een besluitvormingsproces sterk veranderen. Het samenspel van actoren kan binnen een transformatie op kleinschalig en grootschalig niveau plaatsvinden. Als gevolg van de wereldwijde financiële en economische crisis van 2007-2009 is de insteek van gebiedsontwikkeling sterk veranderd. Voor de crisis werd succesvolle gebiedsontwikkeling gekenschetst door voornamelijk grote projecten met ruime winstmarges. De crisis heeft meer aandacht betekent voor kleinschalige, meer organische gebiedsontwikkeling op korte termijn, die minder afhankelijk zijn van grote marktpartijen (Majoor, 2014). De focus lag voornamelijk op het transformeren van leegstaande gebouwen, zoals kantoorpanden.

Overheid tijdens de crisis

Voornamelijk overheden trokken zich tijdens de crisis steeds meer terug uit de grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen en focusten meer op kleinschalige ontwikkelingen die door kleine participerende marktpartijen of burgers uitvoert werden (Koomen e.a., 2014). Steeds meer taken uit het publieke kader werden overgenomen door samenwerkingsverbanden bestaand uit burgers en bedrijven. Bij de overheid was de angst groot om met hun werkvormen een groot ruimtelijk project uiteindelijk toch niet te kunnen realiseren (Koomen et al., 2014). Samen met mogelijke politieke consequenties leidde dit vaak tot de keuze voor kleinschalige gebiedsontwikkeling. De ontwikkelingsplanologie maakte toen de weg vrij voor de planologie ‘van onderop’, het ‘Bottom-up’ proces (Zeeuw e.a., 2011). Overheden waren op zoek naar een alternatieve manier van gebiedsontwikkeling, die de focus legde op stapsgewijze ‘organische’ aanpak waar door maatschappelijke betrokkenheid meer initiatief van burgers en bedrijven werd verwacht (Sorel & Tennekes, 2014, Koomen e.a., 2014). Alsnog zijn een aantal grootschalige projecten begonnen en worden weer meer uitgevoerd. In de laatste jaren is, door de toenemende groei van de economie, het aantal van grootschalige transformatieprojecten weer gestegen.

Het lijkt alsof de kleinschalige transformatieprojecten voornamelijk een fenomeen zijn geweest dat in tijden van de crisis als back-up gebruikt werd om ruimtelijke ontwikkelingen plaats te laten vinden. Hoewel kleinschalige transformatieprojecten nog steeds plaats vinden, worden ze niet meer zo radicaal doorgevoerd als tijdens de crisis. De focus verschuift weer langzaam van de kleinschalige- naar de grootschalige transformatieprojecten.

Toch weer grootschalig

In tijden waar weer meer aandacht uit gaat naar grootschalige transformatieprojecten is het van belang meer inzicht te krijgen in het samenspel van verschillende actoren, hoe hun posities kunnen veranderen tijdens een besluitvormingsproces en hoe de posities van betrokken marktpartijen, bewoners en overheidslagen invloed kunnen uitoefenen op de uitkomsten van een besluitvormingsproces. Ook is het belangrijk om te kijken wat verschillende manieren zijn om deze invloed te kunnen verklaren. Hierdoor ontstaat meer duidelijkheid over de rol van verschillende actoren, wat ertoe kan leiden dat besluitvormingsprocessen soepeler en inclusiever verlopen. Transformatie kan gezien worden als een spel omdat verschillende interacties van actoren de uitkomst beïnvloeden. Dit artikel gebruikt de casus ‘Ihme-Zentrum’ in Hannover, Duitsland, om te laten zien hoe verschillende posities van actoren binnen een grootschalig transformatieproces kunnen veranderen en zo de uitkomst van een besluitvormingsproces kunnen beïnvloeden. Bij het Ihme-Zentrum valt op dat binnen een groot transformatieproces het niet waarnemen en afzijdig houden van actoren een gevaar kan betekenen voor een transformatie. In het kader van mijn Bachelor scriptie Planologie heb ik hier kwalitatief onderzoek naar gedaan.

Ihme-Zentrum

Het Ihme-Zentrum werd met een grootte van 51.000 vierkante meter als een van de vier grootste woon- en werkcomplexen van Europa geconcipieerd. In het complex moesten de functies wonen, werken en recreëren samen komen (Adrian, 1998). Het idee was om een ‘stad in de stad’ te bouwen. Het complex werd in 1971 opgericht en gold als alternatief om de binnenstad van Hannover te ontlasten. Zestigduizend vierkante meter winkelruimtes en vijftigduizend vierkante meter woonruimtes maken nog steeds deel uit van het complex (Wörner e.a., 2000). Hedendaags zijn de woonruimtes nog allemaal bewoond maar staat het grootste deel van de winkel- en kantoorruimtes leeg. De enige huurder van het complex door de jaren heen is de overheid (Landeshauptstadt Hannover). In mijn onderzoek heb ik op basis van de gebeurtenissen vijf periodes geschetst: van oplevering naar gedeeltelijke leegstand (1976-2000); de nieuwe investeerder Engel en volledige leegstand (2000-2006); de verkoop vanuit Engel aan de Amerikaanse investeerder Carlyle Group (2006-2009); ontbrekende investeerder, leegstand en verval (2009-2015); de nieuwe investeerder Intown (2015 tot heden).

Binnen deze periodes konden onderlinge relaties tussen actoren getypeerd worden. De essentie van het onderzoek was om te kijken of posities binnen een besluitvormingsproces kunnen veranderen en welke invloed dit op de uitkomsten van het proces heeft. Hiervoor was de openheid en duidelijkheid tussen de actoren binnen het besluitvormingsproces van belang (Franzen e.a., 2011). Deze was afhankelijk van de doelen en middelen van actoren in een besluitvormingsproces (de Bruijn & ten Heuvelhof, 2004). Hierdoor konden onderlinge relaties tussen actoren getypeerd worden. Deze onderlinge relaties en de identiteit van een actor werden van groot belang geacht voor de uitkomst van het besluitvormingsproces. Uit de theorieën van Mitchell et al. (1997) werd verduidelijkt dat actoren binnen het spel van grootschalige gebiedsontwikkeling bepaalde posities in kunnen nemen. Deze posities worden door drie dimensies beïnvloedt – macht, legitimiteit en urgentie – en gaan uit van de doelen en middelen van een actor.

Aan de hand van de schematische weergave van de verschillende posities van actoren kan men zien welke macht, legitimiteit en urgentie een actor in de verschillende periodes heeft en hoe hij of zij daarvan gebruik gemaakt heeft. Dit is bepaald aan de hand van doelen, middelen en relaties met andere actoren. Doelen en middelen zijn gedefinieerd door belangen van actoren, zoals een snelle transformatie van het Ihme-Zentrum. Hierdoor kon het spel van het transformatieproces duidelijk geschetst worden. De eerste vier periodes worden gekenmerkt door steeds nieuw optredende investeerders. Deze investeerders maken beloftes het Ihme-Zentrum te transformeren. Echter blijkt dat ze om speculatieve redenen het complex kochten. De andere actoren, de overheid en de bewoners, gaan op de beloftes in en nemen een terughoudende positie in.

Ihme-Zentrum in Hannover (foto: Frenjamin Benklin via Unsplash).

Posities overheid en bewoners

Het doel van de overheid is een zo snel mogelijke transformatie van het complex om de leefomgeving te verbeteren en om de wijk op te kunnen waarderen. De overheid heeft de macht en de legitimiteit om vanuit twee posities haar identiteit te verduidelijken. Zij kan als huurder en als overheid optreden. De macht van de overheid is als huurder eisen te stellen aan de investeerder, en als overheid de legitimiteit en regelgeving te waarborgen (realisatieplicht). De overheid had ook kunnen kiezen om tijdens de eerste vier periodes het complex zelf te kopen. Er was een openbare veiling voor de verkoop van het Ihme-Zentrum; het complex werd voor een symbolische waarde van 1€ aangeboden. Door politieke beloftes en beslissingen binnen de stad heeft de overheid ervoor gekozen om het niet te kopen. Hiermee heeft ze aangegeven wel veel belang bij de transformatie van het complex te hebben maar niet vanuit haar eigen macht.

Het doel van de bewoners is om hun dagelijkse leefomgeving weer aantrekkelijker te maken en de waarde van hun appartementen te verhogen met een transformatie van het complex. Zij hadden de mogelijkheid om als vereniging van eigenaren invloed te nemen op de beslissingen van de investeerder. Echter lukte het niet om deze macht te gebruiken door onderlinge meningsverschillen. Er bestond de angst dat door hun inspraak de investeerder ervoor zou kiezen om het complex door te verkopen. Dit is echter ook gebeurd zonder de invloed van de bewoners. In de eerste vier periodes vindt daarom geen transformatie van het complex plaats. Natuurlijk spelen factoren zoals de financiële- en economische crisis en politieke beslissingen een belangrijke rol, maar de stagnatie is vooral te wijten aan de terughoudende posities van de bewoners en de overheid binnen de besluitvormingsprocessen.

In de laatste periode veranderen de posities van overheid en burgers binnen het besluitvormingsproces van de grootschalige transformatie. De overheid benut haar eerdergenoemde macht als huurder en legitimiteit als overheid in vorm van eisen aan de investeerder (het geven of niet geven van huurgarantie van twintigduizend vierkante meter, en een realisatieplicht). Hierdoor wordt haar doel, het transformeren van het Ihme-Zentrum verwezenlijkt. De bewoners starten in de laatste periode een nieuw bewonersinitiatief met het idee zelf delen van het complex aantrekkelijker te maken voor mensen in de wijk. Hierachter staat de motivatie het slechte imago te verbeteren dat door de langdurige leegstand van het Ihme-Zentrum was ontstaan.

Machtige posities

Uit deze casus blijkt dat de verschillende posities van actoren binnen dit grootschalig transformatieproces kunnen veranderen en zo de uitkomst van een besluitvormingsproces kunnen beïnvloeden. Actoren, zoals in dit voorbeeld de overheid en bewoners, hebben eerst een positie ingenomen waar ze zich wel van hun macht en legitimiteit bewust zijn, maar uit bepaalde redenen (strategisch of meningsverschillen) niet ervoor kiezen om deze middelen te gebruiken. Het blijkt dat actoren binnen het besluitvormingsproces een bepaalde identiteit innemen, zoals die van terughoudende overheid, van (deels) terughoudende bewoners, maar ook van een speculerende investeerder. Pas na vier periodes (twintig jaar) veranderen de posities van de drie belangrijkste actoren. De overheid en de burgers veranderen hun posities en gebruiken hun macht en legitimiteit. Hierdoor vindt er een transformatie plaats van het Ihme-Zentrum.

Het blijkt dus dat het spel van grootschalige gebiedsontwikkeling kan veranderen. Door het veranderen van posities is een transformatie mogelijk. Kijkt men bij het Ihme-Zentrum naar de posities door de periodes heen dan kan men concluderen dat de identiteiten van de actoren in dit geval een transformatieproces kunnen vertragen of tegenhouden. Vooral de overheid speelt in dit besluitvormingsproces een belangrijke rol. Zij had eerder restricties kunnen stellen aan de investeerder of had zelf meer initiatief kunnen nemen in de positie als overheid.

Het blijkt uiteindelijk van belang te zijn dat bij grootschalige transformatieprojecten zoals het Ihme-Zentrum de overheid een actieve positie inneemt in het proces. Dat wil zeggen dat zij haar macht en legitimiteit binnen het proces actief moet benutten als ze een transformatie wil bereiken. In het geval van het Ihme-Zentrum merkte de overheid dat door een investeerder alleen de transformatie niet mogelijk was en koos daarom voor een actieve positie binnen het proces. Dit was in het geval van deze casus het cruciale punt waardoor de transformatie wel plaats kon vinden. Ook blijkt dat burgers bij projecten van deze grootte een participerende rol nog niet vanzelfsprekend vinden (Fontein e.a., 2012, Westerink e.a., 2012). Dit kan men ook terugzien in mijn onderzoek. De bewoners zijn het onder elkaar niet altijd erover eens of een participerende positie tot een transformatie van het Ihme -Zentrum kan leiden. Het actieve optreden van de overheid zou burgers kunnen helpen om wel het initiatief te nemen om aan het besluitvormingsproces deel te nemen. Dit is echter alleen mogelijk als de doelen en middelen duidelijk zijn voor alle betrokken actoren. Pas dan kan het spel van grootschalige transformatie samen gespeeld worden.

Onderzoeksperspectieven

Het onderzoek naar het transformatieproces van het Ihme-Zentrum maakt duidelijk dat actoren hun posities binnen een besluitvormingsproces kunnen veranderen. Echter blijkt dat actoren die hun posities binnen besluitvormingsprocessen niet actief waarnemen het transformatieproces kunnen belemmeren of tegenhouden. In het voorbeeld van de casus is het voornamelijk de overheid die het proces belemmert. Volgens dit onderzoek is het mogelijk om ook grootschalige transformatieprojecten in tijden van post-crisis te laten slagen mits er een actieve inzet van de verschillende actoren is. Door meer inzicht in de identiteiten en daarmee verbondene posities van actoren bij een besluitvormingsproces ontstaat duidelijkheid over het spel van actoren bij grootschalige transformatieprojecten. Het is van belang dat de verschillende posities van actoren goed bepaald worden en hun doelen en middelen duidelijk zijn voor alle betrokken actoren. Voor het besluitvormingsproces betekent dit dat bepaalde actoren gebruik van hun macht of positie moeten maken om de uitkomsten zo effectief mogelijk te laten zijn voor het realiseren van de transformatie.

Doordat de aandacht voor grootschalige transformatieprojecten weer toeneemt is het van belang dit vaak ingewikkelde spel van actoren binnen een besluitvormingsproces beter te schetsen. Zo kunnen ook algemene theorieën van grootschalige transformatie beter begrepen worden. Men kan uit het geschetste spel van het Ihme-Zentrum leren dat de overheid haar positie duidelijk moet presenteren aan de andere betrokken actoren en haar macht en legitimiteit moet gebruiken om een transformatie te realiseren. Hierdoor kunnen ook burgers gestimuleerd worden om hun participerende posities in te nemen. Zo worden de grootschalige transformatieprojecten toegankelijker voor burgers, dat met de blik naar de toekomst van belang zal zijn (Koomen e.a., 2014). Kijkt men naar de eerdergenoemde rol van de overheid binnen kleinschalige transformatieprojecten, dan blijkt dat deze terughoudend van aard is geweest. Voor dit soort projecten is dat wellicht nodig. Het is de verantwoordelijkheid van de overheid om actief te interveniëren binnen grootschalige transformatieprojecten. Het Ihme-Zentrum laat zien dat de herwaardering van de overheid van groot belang is; een terughoudende rol van de overheid houdt de uitkomst van een besluitvormingsprocessen en de eruit volgende transformatie tegen.

Author profile
Marieke is project engineer bij Arcadis in Berlijn.

Literatuur

Adrian, M. (1998) ‘Wissenswertes über das Ihmezentrum’, Jonny Peter (Hrsg), Das LindenLimmerBuch, FAUST e.V. & Netzwerk Lindener Kulturwerkstatt, Hannover

Bruijn, H. de & Ten Heuvelhof, E. (2004)Process arrangements for variety, retention, and selection’, Knowledge, Technology and Policy, jg. 16, nr. 4, p. 91-108

Fontein, R.J., B.C. Breman, W. Kuindersma & J. Westerink (2012)Gemeenten en Krimp, uitnodigingsplanologie als perspectief’, ROM Magazine, jg. 30, nr. 7/8, p. 33-36

Franzen, A., Hobma, F., Jonge, H. de & Wigmans, G. (2011) Management of Urban Development Processes in the Netherlands, Governance, Design, Feasibility, Techne Press, Amsterdam, p. 9-32, 219-236

Koomen, E., Westerink, J. & Nedkov, S. (2014)Gebiedsontwikkeling dichter bij de burger’, Rooilijn jg. 47, nr. 4, p. 280-285

Majoor, S. (2014)Grote projecten na de crisis’, Rooilijn, jg. 47, nr. 5, p. 318-327

Mitchell, R.K., Agle, B.R., & Wood, D.J. (1997)Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts’, The Academy of Management Review, jg. 22, nr. 4, p. 853-886

Sorel, N. & Tennekes, J. (2014)Bekostiging van publieke voorzieningen bij organische gebiedsontwikkeling’, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, PBl-publicatienummer: 1057

Wörner, M., Hägele, U., Kirchhof, S. & Amt, S. (2000) Architekturführer Hannover (Architectural guide to Hannover), Reimer, S.116, Berlin

Zeeuw. F. de, A. Franzen & M. van Rheenen (2011) Gebiedsontwikkeling en een nieuwe realiteit, wat nu te doen. Handreikingen voor de praktijk, TU Delft, Delft

Author profile
Marieke is project engineer bij Arcadis in Berlijn.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *