“Blije passanten, blije kabelaars” kopt het Parool in 2018 over de Integrale Leidingen Tunnel onder de Amsterdamse Zuidas. Doordat kabels en leidingen in één tunnel zijn gebundeld, zijn graafwerkzaamheden voor onderhoud of aanleg van nieuwe infrastructuur niet nodig. Via een toegangsklep kunnen netbeheerders er relatief eenvoudig bij, en dat gebeurt dan ook zo’n honderd keer per jaar. Toch zijn er ook kanttekeningen te plaatsen bij dit succesverhaal. Zo zijn vijftien jaar na de bouw vraagstukken omtrent de veiligheid, beheerkosten en continuïteit van de beheerorganisatie nog steeds niet opgelost. Hoe zit dat precies? En hoe komt dat zo?
De in 2005 gerealiseerde Integrale Leidingen Tunnel (ILT) onder de Gustav Mahlerlaan is de eerste van zijn soort in hoogstedelijk gebied in Nederland. De innovatieve constructie is circa 3 meter hoog, 6,5 meter breed en 500 meter lang, bestaat uit twee stalen damwanden, een scheidingswand in het midden en een betonnen dakplaat bovenop. De diverse kabels en leidingen voor transport en distributie van water, energie en telecom zijn verdeeld over twee gangen: een zuid-gang met warme leidingen en een noord-gang met koude leidingen.
De ILT doet al meer dan vijftien jaar dienst als onderdeel van het hoofdringnet in de Amsterdamse Zuidas. Beheer is door de jaren heen echter een netelige kwestie gebleken. Hoewel er tegenwoordig sprake is van een overeenkomst tussen de gebruikers van de tunnel en de gemeente Amsterdam (eigenaar), worden er geen rekeningen verstuurd of betaald (interview Gemeente Amsterdam IV, 2020). De bijdrage van netbeheerders aan beheer en onderhoud is daarmee nog steeds ‘een hete aardappel’ (interview Liander I, 2018). Ook de borging van beheer in de gemeentelijke organisatie laat te wensen over. In de loop der jaren is het niet gelukt het beheer over te hevelen van de projectorganisatie (de Zuidas) naar een permanente bestemming in gemeentelijke organisatie.
Hoe komt het dat deze problemen zich voordoen? Dit artikel gaat op zoek naar antwoorden door te kijken naar de vormgeving en het verloop van het ontwikkeltraject – van ontwerp tot realisatie en ingebruikname van de tunnel. Wat is men tegengekomen? En hoe is hiermee om gegaan? De lessen kunnen worden meegenomen bij de ontwikkeling van nieuwe governance arrangementen voor het ontwerp en beheer van ILT-achtige systemen.
Mahlerplein, Amsterdam (foto: Joeri Naus)
Onderzoek
Voor het onderzoek is een literatuurstudie verricht en zijn er tussen oktober 2018 en januari 2020 in totaal zes interviews afgenomen met medewerkers van de gemeente Amsterdam (4), watercyclusbedrijf Waternet (1) en netbeheerder Liander (1).
Om het onderzoek richting te geven is gebruikt gemaakt van de beleidsarrangementen-benadering (Arts en Leroy, 2006). Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen vier dimensies van governance arrangementen: actoren, spelregels, discoursen en macht. Dit raamwerk is primair gebruikt voor het opstellen van interviewvragen en het maken van een eerste interpretatieslag in de verzamelde data (Naus, 2020). In dit artikel is gekozen voor een drie-indeling die directer helpt om te begrijpen hoe problemen in de beheerorganisatie van de ILT zijn ontstaan: het besluitvormingsproces, de interne organisatie en de financiering. Het raamwerk vervult daarbij een rol op de achtergrond.
Top-down gepland
Allereerst de besluitvorming. Die is, initieel althans, te karakteriseren als top-down, projectmatig en technologie-gedreven. De aanleiding voor de gemeente om te zoeken naar een alternatieve oplossing was het ‘onacceptabel breed straatprofiel’ en de vele toekomstige weg-openbrekingen die een traditionele aanleg van kabels en leidingen met zich mee zou brengen. Hierdoor zouden de ‘on-Amsterdams’ hoge ambities ten aanzien van bouwdichtheid, openbare ruimte en bereikbaarheid van de Zuidas niet haalbaar zijn. Een ILT werd door de gemeente gezien als beste oplossing voor dit probleem (interview Gemeente Amsterdam I, 2018).
De haalbaarheidsstudie die volgde gaf aan dat een ILT grote (maatschappelijke) meerwaarde zou kunnen hebben, maar ook dat verschillende veiligheidsaspecten en financiële, juridische en organisatorische zaken nog om uitwerking met netbeheerders vroegen. Daarbij werd gewezen op de noodzaak om tot een effectieve gemeentelijke onderhouds- en beheerorganisatie te komen. De wethouder stemde in met verdere uitwerking van het plan, op voorwaarde dat de gemeente een intentieovereenkomst zou sluiten met de netbeheerders over het gebruik van de tunnel (Van Meerten, 2013).
Daarmee ging de trein rijden, terwijl eigenlijk nog onduidelijk was of netbeheerders wilden meedoen en of een ILT wel de beste oplossing was voor het waargenomen probleem. De gemeente ging uit van de bereidheid van netbeheerders om deel te nemen en vertrouwde op regelgeving omtrent de aanleg van infrastructuur: “Je ligt ‘om niet’ [=zonder tegenprestatie] in de ondergrond, maar de gemeente bepaalt waar je komt te liggen. Als de gemeente dus wat anders gaat verzinnen, in dit geval dus de tunnel, dan moet iedereen dus doen wat de gemeente zegt. Of je moet een heel groot bezwaar hebben. Dan steek je je vinger op” (interview Gemeente III, 2020).
Naarmate de plannen van de gemeente duidelijker werden voor netbeheerders neemt de weerstand echter toe. De werkvloer heeft bedenkingen bij nieuwe, deels onbekende veiligheidsrisico’s zoals rioolbreuk en gaslekken. Omdat de vraagtekens bij netbeheerder NUON niet (direct) kunnen worden weggenomen, en omdat het bedrijf slechte ervaringen had met eenzijdige besluitvorming omtrent een leidingentunnel in Arnhem, ziet NUON op een gegeven moment af van deelname aan de ILT. Ook Waternet begint te twijfelen (Van Meerten, 2013).
In reactie hierop knoopt de gemeentelijke organisatie ‘hoger in de boom’ bij betrokken stakeholders gesprekken aan. De Stuurgroep Kabels & Leidingen Zuidas die hieruit voortkomt besluit uiteindelijk de plannen ten aanzien van de ILT door te zetten (Gemeente IV, 2020). Om de zorgen van netbeheerders te verzachten en de realisatie van de ILT te bespoedigen, worden allerlei extra – volgens sommigen onnodige – veiligheidsmaatregelen getroffen o.a. detectiesystemen, explosieveilige ventilatoren en camerabewaking (Naus, 2020). Het vraagstuk omtrent de verdeling van kosten voor onderhoud en beheer wordt ‘geparkeerd’ (interview Liander I, 2018).
Bomenrij (foto: Joeri Naus)
Interne organisatie lastig
Een tweede aspect dat het opzetten van een goede beheerorganisatie belemmert, betreft de moeilijkheden die zowel de netbeheerders als de gemeente ondervonden om de zaak intern te laten aansluiten. Bij netbeheerders zorgde het innovatieve karakter van de ILT voor allerlei kennisvragen omtrent techniek en veiligheid waarop geen goed antwoord kon worden geformuleerd: “Liander [destijds NUON] is een traditioneel bedrijf. […] Nu zijn er meer mensen met innovatie bezig. [Maar] toen werd het meer vanuit ‘de lijn’ opgepakt. Die zijn normaal bezig met kabels en leidingen in de straat. Dan ben je zoekende met zoveel nieuwe aspecten” (interview Liander I, 2018).
Als bedrijf ‘wat van standaard houdt’ was ook het beheer van een onconventionele oplossing als de ILT een heikel punt voor Liander. De zorgen daarover zijn nog steeds niet helemaal weggenomen: “Wat ik me afvraag is of het wel goed in ons onderhoudsprogramma is opgenomen. Want je kan het vanuit het project allemaal wel goed doen, maar uiteindelijk moet het nog 60 of 100 jaar beheerd worden” (interview Liander I, 2018).
Ook bij Waternet liet de interne organisatie rondom de ILT te wensen over. Dit werd met name duidelijk toen van hogerhand werd beslist om de ILT door te zetten, en het ontwerp van het regenwaterriool onder grote tijdsdruk moest worden opgeleverd. De tijd die restte bleek onvoldoende om zaken vanuit technisch, financieel en veiligheidsoogpunt te optimaliseren: “Als het regenriool stuk gaat in een normale straat, is dat niet zo’n probleem. [Maar] als er nu iets gebeurt, dan zijn we er waarschijnlijk te laat bij. […] Dan ligt mogelijk de hele Zuidas plat, en is er mogelijk een man verzopen!” (interview Waternet I, 2018).
De gemeente worstelt op haar beurt met het vinden van een permanente plek voor de beheertaken. De dienst Tunnelbeheer (onderdeel van de voormalige Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer) die men als eerste op het oog had, blijkt het lastig te vinden: “[Tunnelbeheer] wist eigenlijk niet wat ze ermee moesten. […] Als er een ongeluk gebeurt, dan kunnen ze van alles regelen. Maar hier hebben ze een zwart scherm en er gebeurt natuurlijk niks de meeste tijd” (interview Gemeente Amsterdam III, 2020).
Opeenvolgende reorganisatierondes in de gemeentelijke organisatie hebben het verhaal er niet makkelijker op gemaakt. In 2010 zijn beheertaken eerst van vele kleine naar zeven grotere stadsdelen overgeheveld; in 2014 ging vervolgens het gehele takenpakket over naar één centrale organisatie; en in 2018 is uiteindelijk een deel verplaatst naar de nieuw opgerichte afdeling Verkeer en Openbare Ruimte. In dit proces is veel kennis en kunde verloren gegaan en zijn allerlei beheertaken “tussen wal en schip” geraakt (interview Gemeente Amsterdam II, 2019). Het beheer van de ILT ligt zodoende begin 2020 nog altijd bij de projectorganisatie Zuidas.
Financiële kwesties onopgelost
Het financieringsvraagstuk vormt een derde verklaring voor de lastige beheersituatie. De insteek van de gemeente was de beheerkosten te dekken uit de opbrengsten van de gebruikersovereenkomst. En hoewel er tegenwoordig sprake is van een overeenkomst, worden er nog geen rekeningen verstuurd of betaald (Gemeente IV, 2020).
Een van de redenen betreft onduidelijkheid omtrent vergoedingen die netbeheerders dienen te betalen voor eigendommen in de ondergrond. Bij de ILT is de afspraak tussen gemeente en nutsbedrijven gebaseerd op het ‘Niet Meer Dan Anders’- principe dat stelt dat meerkosten voor een maatwerkoplossing moeten worden gedragen door andere partijen (Liander, 2009). Er worden echter verschillende invullingen gegeven aan het principe: “Wat is nu ‘anders’? […] Als je hier [in de Zuidas] een traditioneel werk hebt, [dan] kun je alleen in het weekend en in de vakantie werken. Dat zijn natuurlijk heel anderen kosten dan een leiding vervangen in een Vinex-wijk. En omdat je in de Zuidas een netwerk hebt dat evenveel energie verspijkert als de hele stad Tilburg, maar veel kleiner is, is de waarde per meter kabel veel hoger. Maar het is geen kwestie dat je daarover kan praten” (interview Gemeente Amsterdam IV, 2020).
Waar het strategisch aanwenden van regels voor het eigenbelang niet uit te sluiten valt, is het belangrijk op te merken dat de kostenbesparende en risicomijdende houding bij Liander ook voortkomt uit sectorale tariefregulering. Deze wordt toegepast om ervoor te zorgen dat netbeheerders als monopolisten efficiënt werken en tarieven op een redelijk niveau houden. Om dat te controleren maakt de Autoriteit Consument & Markt (ACM) gebruik van een benchmark die de prestaties van netbeheerders onderling vergelijkt. Wanneer een netbeheerder relatief slecht uit de bus komt, kan deze worden deze gekort op de tarieven die het bij afnemers in rekening mag brengen (ACM, 2019; interview Liander I, 2018). Een bijwerking van deze regeling is echter dat elke maatwerkoplossing die lokaal een (maatschappelijke) meerwaarde zou kunnen vertegenwoordigen, maar extra kosten oplevert voor Liander, een stuk ingewikkelder wordt (Naus, 2020).
Sinds de aansluiting van de laatste nieuwbouw in 2019 is er financieel gezien niet langer sprake van een ontwikkelsituatie maar van een beheersituatie. Het blijft evenwel onduidelijk wie verantwoordelijk is voor beheer en uit welk budget dit moet worden betaald. De onwenselijke situatie die is ontstaan, heeft niet alleen gevolgen voor de ILT in de Zuidas. Zolang het beheer niet elders is ondergebracht, is de afdeling Grond en Ontwikkeling (die gaat over grondexploitaties) niet geneigd akkoord te gaan met de aanleg van nieuwe leidingentunnels, ook al staan die in diverse ontwikkelgebieden nadrukkelijk op de radar als oplossing voor het efficiënt inrichten van de steeds vollere ondergrondse ruimte (interview Gemeente Amsterdam II, 2019). In bredere zin leidt het zelfs tot vraagtekens ten aanzien van de capaciteit van de gemeente Amsterdam om ambitieuze gebiedsontwikkelingen als de Zuidas in goede banen te leiden (interview Gemeente Amsterdam I, 2018).
Zuidgang van de Integrale Leidingen Tunnel onder de Amsterdamse Zuidas (foto: Joeri Naus)
Onbeheer(s)baar?
Bovenstaande analyse geeft een beeld van hoe de huidige problemen in de beheerorganisatie van de ILT zijn ontstaan. Het toont aan dat de initiële top-down, projectmatige en technologie-gedreven benadering van de gemeente bepalend was voor het verloop van het ontwikkeltraject en de doorwerking daarvan in het beheer. Tegelijkertijd wordt ook duidelijk hoe ingewikkeld het is om te sturen in een complex samenspel van actoren, belangen en regels die lang niet allemaal binnen het bereik van direct betrokkenen liggen, maar toch een belangrijke rol spelen in de dagelijkse praktijk.
Met kunst- en vliegwerk is het gelukt om de ILT te realiseren. Deze bevinding heeft twee kanten. Enerzijds komt de noodzaak om kunst- en vliegwerk te verrichten voort uit een vorm van governance die niet voldoende aansluit bij de behoeften en vaardigheden van de betrokken partijen. Anderzijds kan worden gesteld dat het juist het vermogen om kunst- en vliegwerk te verrichten onontbeerlijk is om dit soort innovatieve projecten van de grond te krijgen en te laten slagen (Naus, 2020).
Om in de toekomst tot passende governance arrangementen voor ILT-achtige constructies te komen zijn, naast kunst- en vliegwerk, ten minste drie zaken van belang. Ten eerste is het waardevol om al in een vroeg stadium met betrokken organisaties (bij voorkeur professionals uit verschillende geledingen) te werken aan een breed maatschappelijk perspectief op de doelen en middelen: wat is eigenlijk het probleem, wat willen we bereiken met z’n allen, en welke oplossing past daar het beste bij? Dat kan leiden tot meer wederzijds begrip, en weerstand in latere fases verzachten of wegnemen.
Ten tweede strekt het tot aanbeveling om beheer mee te nemen als integraal onderdeel van de ontwerpfase. Hierbij kan onder meer worden gewerkt aan een heldere systematiek voor de (her)verdeling van kosten voor beheer en onderhoud. Wanneer er teveel open einden blijven bestaan, dan kan dat ertoe leiden dat innovaties niet worden opgeschaald.
Tot slot is het zinvol om bestaande denkpatronen, werkroutines en wet- en regelgeving tegen het licht te houden. ILT-achtige constructies vragen om andere manieren van denken en handelen, en om maatwerkoplossingen die niet altijd (geheel) binnen bestaande kaders mogelijk zijn. Om tot nieuwe, hoogwaardige oplossingen voor duurzame gebiedsontwikkeling te komen, is het nodig om niet alleen qua techniek maar ook qua governance buiten gebaande paden te treden.
Dit artikel is onderdeel van het themanummer ‘Ruimte en ondergrond’, zie het inleidende artikel ‘De ondergrond terug op de ruimtelijke agenda‘.
Als postdoctoraal onderzoeker bij het Centre for Urban Studies ondersteun ik kennis co-creatie ten aanzien van gekoppelde infrastructuren en circulaire gebiedsontwikkeling. Ik heb een achtergrond in milieuwetenschappen en milieubeleid, en ben gepromoveerd op het proefschrift The Social Dynamics of Smart Grids (Wageningen Universiteit). Thematisch gezien gaat mijn interesse uit naar (o.a.) duurzaamheidstransities, stedelijke infrastructuur en eindgebruikers. Daarnaast heb ik affiniteit met trans/inter-disciplinaire samenwerking en werk ik graag aan conceptuele vraagstukken.
0 reacties