Grote steden staan voor ingewikkelde ruimtelijke uitdagingen. Snelle en vernieuwende vormen van stadsontwikkeling zijn nodig die meer functies met elkaar verbinden, met minder ruimte, voor een groter aantal mensen, op een kwalitatieve manier. Er is sprake van complexe problemen waarvoor klassieke oplossingen vanuit één specifiek vakgebied niet volstaan. Ook beleidsmakers en ruimtegebruikers worden actief betrokken. Deze ontwikkeling roept – nieuwe – juridische thema’s en overwegingen op. Wie ‘ruimte’ zegt, zegt immers ook ‘recht’. Juristen willen daarom aansluiten als een proactieve en constructieve partner in dit proces. In deze bijdrage worden aan de hand van de Belgische context vier belangrijke juridische vragen besproken.
Uitdagingen voor de grootstad
Grootsteden zijn knooppunten van functies zoals wonen, economie, transport en cultuur. Ze worden aangesproken om ruimte meer efficiënt te gebruiken. Omgekeerd biedt de grootstad ook een ideaal platform om oplossingen voor deze uitdagingen te faciliteren. Grootsteden hebben immers de geschikte schaalgrootte en voorzieningen om creativiteit, wetenschap en innovatie samen te brengen en kennis en ervaringen te delen. Op die manier kunnen zij voluit hun rol spelen als interactieve laboratoria, waar ruimtelijke oplossingen worden bedacht en uitgeprobeerd.
Complexe uitdagingen op een grote schaal, zogenaamde wicked problems, worden in verband gebracht met de literatuur over vernieuwingsprocessen (Chesbrough, 2011). Deze literatuur benadrukt het belang van kennisdeling en samenwerking en de rol van eindgebruikers. Kortom, de ontsluiting van vernieuwingsprocessen leidt tot betere oplossingen voor complexe problemen. Voor de uitdagingen van de stad betekent dit dat experten, zoals ruimtelijke planners, architecten, wetenschappers, ingenieurs en psychologen met elkaar samenwerken en beleidsmakers en ruimtegebruikers betrekken.
Welke rol speelt het recht bij de oplossing van wicked problems op het niveau van de stad? Wij identificeerden drie concrete juridische aanknopingspunten. Ten eerste is het belangrijk dat recht de wetenschap omarmt en zich systematisch inhoudelijk afstemt op nieuwe maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Ten tweede kan het recht open en interdisciplinaire vormen van samenwerking tussen kennisdomeinen faciliteren en ondersteunen. Ten derde moeten juristen voldoende academische creativiteit aan de dag durven leggen om nieuwe verbindingen te maken in het recht, over de grenzen van de traditionele rechtsgebieden heen. We hebben gezocht naar nieuwe ruimtelijke probleemstellingen die deze juridische aanknopingspunten concreter maken. Op basis daarvan zijn vier juridische onderzoeksvragen geformuleerd. Deze vier onderzoeksvragen worden hierna toegelicht, samen met belangrijke juridische overwegingen die onderzoek verder aan kunnen sturen.
Vraag 1: rechtspositie van de architect
Er is in Europa geen systematisch rechtsvergelijkend onderzoek uitgevoerd naar een volwaardig juridisch raamwerk dat een interdisciplinaire samenwerking tussen bouwactoren integreert. Verschillende juridische vragen zijn hier aan de orde, zoals de figuur en rol van de opdrachtgever, de onverenigbaarheid van professionele rollen in het bouwproces en gedeelde aansprakelijkheid. De toenemende complexiteit van de bouwprocessen en de nood aan nieuwe ruimtelijke oplossingen in grote stadskernen vragen om meer toegespitst juridisch denkwerk.
De Belgische ‘Architectenwet’ van 1939 houdt vast aan het professioneel monopolie van de architect. Dat monopolie houdt in dat enkel een architect die verbonden is aan de Orde van Architecten, de eindverantwoordelijkheid draagt in een ontwerp- en bouwproces. De architect is verplicht om de andere actoren in het bouwproces te controleren, zoals de aannemers, studiebureaus of leveranciers. De Belgische wetgeving benadert dus het beroep van architect nog vanuit een traditioneel perspectief: de architect als solist, die de leiding neemt in een bouwproces met beperkte schaalgrootte, in een driehoeksverhouding tot de bouwheer en de aannemer. Rijmt deze driehoeksverhouding tussen architect, bouwheer en aannemer nog met de actuele tendensen in stadsontwikkeling en zal deze regelgeving nog aansluiten bij innovatieve stadsontwikkeling in de toekomst? De relevantie van het wettelijke monopolie van de architect in België wordt dan ook ten vraag gesteld (Uytterhoeven, 2016). Andere jurisdicties kennen dit monopolie immers niet – of niet meer -, zoals Nederland, Duitsland, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten.
Complexe ruimtelijke ontwerpvraagstukken worden het best via open interdisciplinaire samenwerking aangepakt, met oog voor betrokkenheid van beleidsmakers en burgers. Dit leidt onder meer tot nieuwe overwegingen wat betreft het auteursrecht; een architect kan het kopiëren van zijn ontwerp verbieden en zelf kan beslissen hoe het ontwerp wordt geëxploiteerd (economische rechten). Bovendien kan een architect bezwaar maken tegen veranderingen aan een opgeleverd bouwwerk door de eigenaar (morele rechten). Kan een interdisciplinair grootstedelijk ontwerp echter nog worden geclaimd door slechts één van de betrokken partijen, die zich opwerpt als auteur of is sprake van een veelheid van auteurs die samen hun rechten uitoefenen? En zo ja, hoe wordt verzekerd dat die rechten worden uitgeoefend op een manier die een effectieve aanpak van wicked problems niet in de weg staat? Bovendien kunnen innovatieve technologische vondsten, die een deel van de oplossing vormen voor wicked problems, worden beschermd op basis van octrooien. Het is dus van belang om ook de impact van de veranderende realiteit op de intellectuele eigendomsrechten van de verschillende bouwactoren te onderzoeken.
Rechtspositie van de architect (foto: Marcel Heemskerk)
Vraag 2: Verhandelbare ontwikkelingsrechten
De VOR-techniek – een afkorting voor verhandelbare ontwikkelingsrechten – komt oorspronkelijk uit de Verenigde Staten, de zogenoemde Transferable Development Rights. De iconische ‘skyline’ van New York is bijvoorbeeld het resultaat van deze techniek. Ook in Europa zijn al beperkte ervaringen opgetekend met VOR. In Nederland werden projecten zoals ‘Ruimte Ruilen’ uitgerold. Toonaangevend Nederlandse juridisch onderzoek beklemtoont de inpasbaarheid van de VOR-techniek in de Nederlandse wetgeving ruimtelijke ordening en de interessante financiële compensatiemogelijkheden voor de overheid (Dieperink, 2009). De overheid vergoedt immers de landeigenaren die hun terrein niet ontwikkelen niet rechtstreeks, maar op een indirecte manier, namelijk via de verkoop van de ontwikkelingsrechten aan ontwikkelaren in de stad. Ook in Vlaanderen krijgt deze techniek steeds meer voet aan grond.
De ruimtelijke uitdaging om stadskernen te verdichten houdt verband met een breed gedeelde bezorgdheid over de verharding van het grondoppervlak en de desastreuse effecten op het milieu. Het Vlaamse ruimtelijke beleid lanceerde in 2016 het ‘Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen’ (WBRV) en doelt onder meer op een betonstop tegen 2040. Hoe wordt dit aangepakt en waar kunnen juristen bijdragen?
Het Vlaamse Witboek lanceert een open overweging rond de introductie van verhandelbare ontwikkelingsrechten (VOR) in Vlaanderen. Dit betekent dat de stedenbouwkundige ontwikkelingsmogelijkheden van een perceel – de zendende locatie – worden verplaatst naar een ander perceel – de ontvangende locatie. De ontwikkelingsmogelijkheden op de zendende locaties worden dan – vrijwillig of dwingend – beperkt, bijvoorbeeld via een bouwverbod of een vermindering van het bouwvolume. De betrokken landeigenaars ontvangen een compensatie voor deze waardedaling in de vorm van ‘ontwikkelingsrechten’. Dit zijn extra stedenbouwkundige gebruiksmogelijkheden, zoals meer bouwlagen, voor de ontvangende locaties. De ontwikkelingsrechten kunnen tegen vergoeding worden overdragen aan landeigenaars en projectontwikkelaars in stadskernen.
Deze overweging betekent ook in Vlaanderen een belangrijke aanleiding om VOR te onderzoeken in de aanloop naar een nieuw ‘Instrumentendecreet’ voor de ruimtelijke ordening. De Vlaamse overheid stootte echter op juridische complicaties. Zo is de kwalificatie van VOR in de Belgische, respectievelijk Vlaamse, rechtsorde een probleem. Bijvoorbeeld de aanname dat een ‘numerus clausus beginsel’ geldt voor zakelijke rechten – dat het aantal zakelijke rechten wordt beperkt tot diegene die in de wetgeving zijn benoemd – is een spelbreker. Inmiddels wordt dit beginsel echter in de meest actuele rechtsleer ten gronde in vraag gesteld en zelfs weerlegd (Van de Voorde, 2017).
Verhandelbare ontwikkelingsrechten in Vlaanderen (foto: Marcel Heemskerk)
Vraag 3: Adaptive Law
De aangewezen aanpak van complexe uitdagingen voor de stad stoelt op een open en interdisciplinaire samenwerking tussen diverse actoren: experten, beleidsmakers en ruimtegebruikers. Het juridisch kader mag dit samenwerkingsproces uiteraard niet in de weg staan. Deze overweging is sturend voor innovatief juridisch onderzoek naar een flexibele rechtstechniek waarbij recht zich snel en effectief aanpast aan een concrete ruimtelijke nood. Eén van de kernwaarden van het recht, namelijk rechtszekerheid, wordt daarbij tegen het licht gehouden.
Amerikaanse literatuur wijst op een interessant wetenschappelijk verband tussen klimaatverandering en innovatieve stadsontwikkeling enerzijds en juridische flexibiliteit en rechtszekerheid anderzijds (Humby 2014; Harper 2014). De concrete aanleiding was de ravage die in 2012 door orkaan Sandy werd aangericht in New York. Innovatieve en duurzame ruimtelijke oplossingen die het hoofd kunnen bieden aan terugkerend natuurgeweld op grote schaal staan hoog op de agenda. In deze context besloten de Rockefeller Foundation en de Hurricane Sandy Rebuild Task Force – opgericht door het U.S. Department of Housing and Urban Development – om een ontwerpwedstrijd rond stadsontwikkeling te lanceren: Rebuild By Design. De Rebuild by Design methode steunt op een totaalontwerp, als resultaat van een collaboratieve strategie. In plaats van verschillende oplossingen te verzamelen voor uiteenlopende problemen, staat een opzet centraal die diverse innovatieve oplossingen verbindt en integreert. Dat gebeurt via interdisciplinaire teams, samengesteld uit ruimtelijke planners, ingenieurs, architecten, wetenschappers, vastgoedexperten en diverse consultants. Ook Europa staat voor vergelijkbare uitdagingen, bijvoorbeeld de ontwikkeling van een duurzaam kustlandschap.
Heropbouw en stadsontwikkeling vormen ook voor juristen een grote uitdaging, denk maar aan problemen met (statische) eigendomsstructuren en onteigening. Een veelheid aan juridische aspecten moet worden onderzocht en bijgestuurd, maar idealiter wordt ook het recht zelf een veerkrachtig systeem. Hiermee bedoelen we een dynamisch rechtssysteem, dat zichzelf voortdurend aanpast zodat het complexe ruimtelijke oplossingen faciliteert en niet afremt. Een aantal auteurs heeft in deze context Adaptive Law voorgesteld als alternatieve juridische techniek (Ruhl, 2014). In deze literatuur wordt een aantal voorwaarden voor veerkrachtig recht benoemd: het moet buiten de juridische logica durven treden, diverse interdisciplinaire doelstellingen integreren in een coherent systeem en een product zijn van iteratieve en participatieve bestuurlijke processen. De juridische klemtoon wordt dus verplaatst van het resultaat naar het proces. Ten slotte moet de juridische methode leren omgaan met onzekerheid. Deze laatste overweging is niet evident. Rechtszekerheid is immers een algemene en universeel geldende norm binnen een rechtstaat. Adaptive Law plaatst het begrip rechtszekerheid dus in een nieuw perspectief. Daarom is het zinvol om een systematische juridische studie op te zetten over de voorwaarden van veerkrachtig recht en rechtszekerheid in de context van ruimtelijke ordening.
Adaptive law (foto: Marcel Heemskerk)
Vraag 4: Erfgoed in de stad
Innovatieve stadsontwikkeling betekent niet dat de stad breekt met haar verleden. De ruimtelijke uitdaging bestaat erin om het cultureel erfgoed te integreren. Cultuurhistorische landmarks hebben immers niet alleen een intrinsieke waarde als monument of landschap; ze geven bovendien betekenis aan de visuele relatie tussen ruimtegebruikers en de stad. Daarom raakt erfgoedbeheer ook aan sociaaleconomische ontwikkeling, zoals een gedeelde identiteit en recreatieve aantrekkingskracht. Verder zijn er raakvlakken tussen erfgoedbeheer en duurzaam ruimtegebruik. Deze kwestie staat bijvoorbeeld hoog op de agenda van de Vlaams Bouwmeester, wat betreft de herbestemming van kerken. Het is dus belangrijk om erfgoed mee te nemen in de dynamiek van innovatieve stadsontwikkeling.
Het internationale beleidskader rond de zorg voor het cultuurhistorisch patrimonium werd in 2011 uitgezet door UNESCO – Recommendation on the Historic Urban Landscape (HUL). Het betreft een niet-bindende aanbeveling over de geïntegreerde benadering van beleidsdoelstellingen rondom erfgoedzorg en sociaaleconomische ontwikkeling. De ‘HUL benadering’ betekent dat cultureel erfgoed eerst op lokale schaal in kaart wordt gebracht vanuit het visuele perspectief van de ruimtegebruiker; aansluitend wordt onderzocht op welke wijze het erfgoed wordt beschermd. Ten slotte wordt geëvalueerd of het lokale beleid aansluit bij de internationale aanbevelingen over erfgoedzorg, zoals duurzame stadsontwikkeling (Pereira Roders, 2014). UNESCO nodigt landen uit om deze oefening te maken. De betrokken landen engageren zich om telkens voor een periode van vijf jaar te rapporteren en ervaringen met elkaar te delen. Dit jaar zijn België en Nederland aan de beurt.
De HUL benadering kan ook worden gekoppeld aan het concept Adaptive Law, zoals behandeld in vraag 3. Het belang van systematische monitoring van erfgoedregelgeving en onderliggende interactieve processen tussen publieke en private erfgoedactoren, erfgoedwetenschappers en ruimtegebruikers sluit naadloos aan bij Adaptive Law. Het aspect handhaving wordt evenwel ongemoeid gelaten. Het internationale erfgoedbeleid wordt dus niet opgelegd of afgedwongen. Met meer systematisch rechtsvergelijkend onderzoek wordt beoogd om dit thema verder uit te werken en concrete aanbevelingen te formuleren.
Behoud en beheer van erfgoed in de grootstad (foto: Marcel Heemskerk)
Interdisciplinaire oplossingen
Complexe ruimtelijke uitdagingen op het niveau van de grootstad zijn wicked problems. Oplossingen stoelen op collaboratieve interdisciplinaire strategieën. Ook het recht is daarbij van fundamenteel belang, meer bepaald juridische innovatie en adaptatie. Via vier juridische onderzoeksvragen – in de Belgische context, maar met aanknopingspunten voor internationale rechtsvergelijking – maken we een aanzet om deze thema’s op de kaart te zetten. Op het niveau van bouwprocessen (vraag 1) speelt de architect niet langer de hoofdrol. De architect maakt deel uit van een interdisciplinair team dat alternatieve woonvormen bedenkt en realiseert met minder ruimte. Juristen zijn aan zet om de wetgeving te verbinden met deze nieuwe bouwrealiteit. Op het niveau van de ruimtelijke ordening (vraag 2) blijkt dat de actuele juridische instrumenten niet altijd leiden tot de gewenste kernverdichting. Juristen zijn aan zet om de inpasbaarheid van effectieve, alternatieve instrumenten, zoals VOR, te onderzoeken. Op het niveau van de onderliggende rechtstechniek (vraag 3), kwam naar aanleiding van de heropbouw van New York na orkaan Sandy aan het licht dat het juridisch kader voor stadsontwikkeling stroef en langzaam is. Het werkt onvoldoende faciliterend. Een veerkrachtige stad blijft bovendien, na de heropbouw, bestand tegen nieuwe natuurrampen. Op het niveau van de governance van het cultureel erfgoed (vraag 4) kwam opnieuw de nood aan een adaptieve rechtstechniek aan het licht. De klemtoon ligt hier op een flexibele vertaling van internationale beleidsprincipes naar een aangepaste lokale schaal en handhaving.
Deze bijdrage is meteen ook een open oproep aan alle belanghebbenden die hierover willen meedenken.
Prof. dr. Sigrid Pauwels is gespecialiseerd in Bouwrecht en Juridische aspecten van Stadsontwikkeling.
Zij zetelt als bijzittend Bestuurlijk Rechter in de Raad voor Betwisting van Studievoortgangsbelissingen te Brussel.
In 2014 richtte zij samen met Prof. dr. Esther van Zimmeren het ‘Metropolitan Legal Lab’ (MLL) op. MLL is een open onderzoeksforum van juristen, academici en experten uit het werkveld die zich buigen over complexe juridische vraagstukken rond de uitdagingen van de grootstad van de toekomst - zgn. 'wicked problems' - zoals klimaatverandering, verdichting van stadskernen en mobiliteit. MLL stoelt op een nauwe samenwerking tussen de Faculteiten Rechten en de Faculteit Ontwerpwetenschappen.
Esther van Zimmeren is hoofddocent Intellectueel Eigendomsrecht & Governance aan de Universiteit Antwerpen en lid van de Onderzoeksgroepen Overheid & Recht en Onderneming & Recht. Ze is coördinator van het Universiteit Antwerpen Centre of Excellence GOVTRUST en lid van het interdisciplinaire Jean Monnet Centre of Excellence ACTORE (Antwerp Consortium on the Organization of Rulemaking and Multi-level Governance in Europe) (in samenwerking met de Faculteit Sociale Wetenschappen).
Aan de Universiteit Antwerpen geeft ze met name Engelstalige vakken, namelijk European, International and Comparative Intellectual Property Law, Law of the EU (onderdeel interne markt) en Harmonized Private Law. Ze is ook verantwoordelijk voor een aantal methodologieseminars voor de Master in de Rechten in het kader van de voorbereiding van de Master Thesis. Esther is coördinator van de Module Diversity & Law van het Engelstalige Master Programma van de Faculteit Rechten.
Esther is Visiting Professor aan de Universiteit van Kopenhagen en aan de Universiteit van Vilnius.
Samen met Sigrid Pauwels heeft ze het Metropolitan Legal Lab opgezet met als doel om verschillende juridische thema's gerelateerd aan de "grootstad" op de kaart te zetten en interdisciplinair debat en samenwerking mogelijk te maken.
Ze heeft twee Master Diploma’s van de Universiteit Tilburg (Master Nederlands Recht en Master Internationaal en Europees Recht), een LL.M. in EU & IE recht van de KU Leuven en een PhD in de Rechten van de KU Leuven.
Ze is gespecialiseerd in het intellectueel eigendomsrecht, met name het octrooirecht, IE governance, innovatiebeleid, technologieoverdracht, mededingingsrecht, contractenrecht, Europees institutioneel en economisch recht en internationaal handelsrecht.
0 reacties