Het is van groot belang dat inwoners van een stad invloed kunnen uitoefenen op hun woonplaats. Verschillende gemeentes in Nederland geven inwoners daarom de mogelijkheid om een volksinitiatief in te dienen. In dit artikel wordt er onderzocht hoeveel invloed de initiatiefnemers in deze casus hebben gehad. Geeft een volksinitiatief burgers daadwerkelijk de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op hun omgeving?
In Amsterdam wordt al langere tijd het ongenoegen van bewoners en ondernemingen over het toerisme in de binnenstad geuit. Er moet volgens hen iets veranderen om de stad leefbaar te houden. Vier bewoners besluiten daarom een volksinitiatief te starten. In juni 2020 krijgen Amsterdammers de mogelijkheid het volksinitiatief ‘Amsterdam heeft een Keuze’ te ondertekenen. Het doel van het initiatief is toerisme in de Amsterdamse binnenstad, en daarmee gepaard gaande overlast, te beperken. De vereiste 1200 ondertekeningen worden snel bereikt. Binnen tien dagen is het volksinitiatief 20 duizend keer ondertekend. Zou het volksinitiatief de manier kunnen zijn voor bewoners om invloed uit te oefenen op toerisme? In mijn bachelorscriptie heb ik dit onderzocht. De hoofdvraag van het onderzoek is: ‘In welke mate heeft het instrument van het volksinitiatief invloed op participatie met betrekking tot het terugdringen van toerisme in de binnenstad van Amsterdam?’ Voor het onderzoek zijn er interviews bij de gemeente en de initiatiefnemers afgenomen. Op deze manier kon een gedetailleerd beeld van de ondernomen acties van beide partijen en de beweegredenen daarachter gemaakt worden. Dit laat zien of de beide partijen acties ondernamen met het oog op een goede samenwerking, omdat het procedureel verplicht was, of dat ze vooral uit eigenbelang handelden.
Het volksinitiatief
Het volksinitiatief is een vorm van burgerparticipatie. Bij een volksinitiatief neemt participatie de vorm aan van een referendum. Burgers hebben de mogelijkheid om hun voorstel op de agenda van de gemeenteraad te zetten. Op het moment dat burgers een voorstel voor een initiatief bij de gemeente indienen, neemt de gemeente contact op om de ontvankelijkheid van het initiatief te toetsen en te onderzoeken of er andere geschikte oplossingen zijn om dit doel te behalen. Na de bepaling van de ontvankelijkheid is het initiatief ondertekenbaar. Wanneer het 1200 keer is ondertekend, wordt het voorstel officieel ingediend bij de gemeente. Een juridisch ambtenaar toetst met behulp van experts of het initiatief binnen de regels van volksinitiatieven valt. Ook wordt er financieel en juridisch advies vanuit de gemeente aan de initiatiefnemers aangeboden. Het voorstel wordt uiteindelijk ingediend bij het college van burgemeester en wethouders welke vanuit een externe initiatief- en referendumcommissie een advies over de ontvankelijkheid krijgen. Vervolgens stuurt het college hun advies over het initiatief door naar de gemeenteraad. De gemeenteraad moet binnen drie maanden beslissen over het initiatief. Mocht de gemeenteraad negatief besluiten, is er de mogelijkheid tot een volksstemming. Hiervoor zijn minimaal 28.000 stemmen benodigd.
Er zijn veel verschillende vormen van participatie, waarbij de mate van invloed van de burgers sterk varieert. Arnstein (1969) heeft een ladder van burgerparticipatie ontwikkeld. Elke trede symboliseert een vorm van participatie met op de laagste trede de vorm met de minste invloed voor burgers, manipulation, en op de hoogste trede de meeste invloed voor burgers, citizen control. Arnstein heeft de treden in overkoepelende groepen ingedeeld waarbij de laagste groep geen participatie inhoudt, de middelste groep symbolische participatie en de hoogste groep burgermacht. Coenen et al. (2001) hebben eveneens een indeling gemaakt waarin ze de vormen van participatie hebben gerangschikt op basis van mate van invloed door burgers. Een referendum staat als instrument voor burgers voor directe zeggenschap in een overheidsbeslissing op de hoogste plaats.
Figuur 1. V.l.n.r.: de indelingen van participatievormen van Arnstein (1969, p.217) en Coenen (2001, p. 315)
‘Amsterdam heeft een keuze’
Het volksinitiatief ‘Amsterdam heeft een keuze’ is ontstaan toen de Amsterdammers Jasper van Dijk, Martijn Badir, Jacques Huppes en Ammique Saleem hun stad te sterk beïnvloed zagen worden door de overlast van het toerisme. De covid-19 pandemie zien de initiatiefnemers als een kans om de problematiek van massatoerisme aan te tonen, omdat er ineens geen toeristen meer in de stad zijn. Inwoners van de binnenstad konden weer gebruik maken van hun eigen straat, die daarvoor overspoeld werd door toeristen, om een kop koffie te drinken of bloembakken neer te zetten. De initiatiefnemers schrijven een voorstel en dienen het in bij gemeente Amsterdam. In het voorstel worden enkele maatregelen voorgesteld: een maximum van 12 miljoen toeristen per jaar, verbod op verhuur van woningen aan toeristen, een hotelstop of vergunningenstop voor uitbreidingen van hotels, herbestemming van hotelpanden, verhogen van toeristenbelasting, aanstelling van een wethouder van toerisme en leefbaarheid die minimaal één keer per jaar de mate van leefbaarheid in wijken volgens de bewoners toetst, coffeeshops enkel voor Nederlanders toegankelijk maken, en vermindering van budgetvluchten naar Amsterdam.
In het proces van ‘Amsterdam heeft een keuze’ is er door de gemeente en door de initiatiefnemers meer werk verricht dan procedureel vereist was. Bij het schrijven van het voorstel zijn de initiatiefnemers met meerdere actoren zoals bewoners, hoteleigenaren en gemeenteraadsleden in gesprek gegaan om hun idee uit te leggen maar ook de stem van andere actoren te horen. De initiatiefnemers hebben aandacht voor het initiatief gevraagd via sociale media. Dit werd opgepikt door nationale en internationale nieuwszenders en door organisaties als de Balie en Pakhuis de Zwijger. De initiatiefnemers pakten deze kansen aan en deelden hun verhaal. Ook verschillende actiegroepen en bekende Nederlanders deelden het initiatief met hun volgers. Tegen verwachting van de initiatiefnemers in, was het initiatief binnen een paar dagen 20.000 keer ondertekend. Na het behalen van de vereiste 1200 handtekeningen nam een jurist van de gemeente Amsterdam contact met de initiatiefnemers op en bood juridische hulp aan bij het aanpassen van het voorstel. De initiatiefnemers besloten niet enkel het voorstel aan te passen, maar ook een concept-verordening en toelichting daarop te schrijven. De initiatiefnemers deden dit met als doel om in het proces op het zelfde niveau als de gemeente te komen, en aan de onderhandeltafel met de gemeente te komen zitten. Een gemeentelijk ambtenaar mocht meelezen, maar de initiatiefnemers wilden zelf de documenten schrijven. Daarnaast benaderden de initiatiefnemers verschillende gemeenteraadsleden. Zij probeerden op deze manier nieuwe ideeën voor het voorstel op te doen en het voorstel ontvankelijker te maken.
De opstelling van de gemeente
De gemeente bood hulp aan om het probleem van de initiatiefnemers zo goed mogelijk te verhelpen. Zo is er direct contact opgenomen met de initiatiefnemers om te zien of het volksinitiatief de beste oplossing is voor hun probleem. Vervolgens werd er getoetst op ontvankelijkheid door een juridisch ambtenaar om juridisch en financieel advies aan te bieden om het initiatief ontvankelijker te maken. Officieel hebben de initiatiefnemers recht op vier uur hulp, maar de initiatiefnemers van ‘Amsterdam heeft een keuze’ hebben meer dan alleen de verplichte hulp gekregen. Er wordt vaker meer dan vier uur hulp aangeboden om op deze manier het proces van volksinitiatieven te vereenvoudigen omdat de wethouder van democratisering, Rutger Groot Wassink, volksinitiatieven laagdrempeliger wil maken.
Nadat het voorstel was ingediend, heeft een externe referendum- en initiatievencommissie gesteld dat het volksinitiatief ‘Amsterdam heeft een keuze’ ontvankelijk is. Ze wijzen de initiatiefnemers op hun rechten door te benoemen dat als de gemeenteraad negatief besluit over het initiatief, er kan worden overgegaan op een volksstemming. De al behaalde 30.000 handtekeningen tellen niet mee. Het college van B&W heeft stelt eveneens dat het initiatief ontvankelijk is. En benoemt hierbij dat het al eerder maatregelen heeft getroffen tegen toerismeoverlast. Het college heeft echter bezwaar op sommige maatregelen die werden benoemd in de verordening. Zo is het van mening dat een maximaal aantal overnachtingen geen invloed zal hebben op de overlast. Deze wordt namelijk eveneens veroorzaakt door dagtoeristen. Daarnaast zal een verhoging van de belasting een onzekerheid vormen voor ondernemers. Ook wordt de leefbaarheid in wijken al eens per twee jaar getoetst. Deze cijfers wijzigen nauwelijks, dus is er volgens het college geen reden om dit vaker te toetsen. Wel stelt het college voor om jaarlijks de toeristische druk te meten. Concluderend adviseert het college de raad om de verordening niet aan te nemen. Er werd geadviseerd om naar een andere oplossing voor de toerismeproblematiek te zoeken. De inzet van de initiatiefnemers heeft het college wel geïnspireerd om meer haast te maken om toerismeoverlast tegen te gaan. De gemeenteraad t op zijn beurt besluit bijna unaniem het voorstel wél aan te nemen. Er komt een maximum toegestane aantal overnachtingen welke, mede door maatregelen van de wethouder van Economische Zaken, niet overschreden mag worden. Het maximum van 12 miljoen overnachtingen per jaar werd niet aangenomen door de gemeenteraad. In plaats daarvan werd gekozen voor een bandbreedte van minimaal 10 miljoen tot maximaal 20 miljoen wel, met signaalwaarde 18 miljoen. Mocht de signaalwaarde bereikt worden en de leefbaarheid in wijken onder druk staan, dan moet het college binnen zes maanden een beleidsnota opstellen.
Het volksinitiatief succesvol?
Het volksinitiatief is dus met aanpassingen door de gemeenteraad aangenomen. Enkele maatregelen zijn niet aangenomen omdat deze buiten de onderwerpen van een volksinitiatief vielen, anderen zijn gedeeltelijk aangenomen en sommigen waren al toegepast in de stad Amsterdam. Kan er op basis hiervan gesteld worden dat een volksinitiatief een instrument voor burgers is om invloed op hun omgeving uit te kunnen oefenen? En zo ja, in welke mate? Het doel van de initiatiefnemers is om toerismeoverlast tegen te gaan, met welke maatregelen maakt hen niet uit. Met het besluit van de gemeenteraad zal toerisme enigszins beperkt worden tot maximaal 20 miljoen overnachtingen per jaar. Echter, meerdere experts en politieke partijen hebben zorgen geuit over de in hun ogen te beperkte bijdrage van deze maximumgrens aan toerismeoverlast (Boonstra, 2021). De leefbaarheid in wijken zal niet vaker getoetst worden. Echter, als de toeristische druk en de leefbaarheid verslechteren, moet het college met een beleidsnota komen. De gemeente geeft zichzelf hierin veel macht. Zij bepalen met hun signaalwaarde van 18 miljoen overnachtingen wanneer toeristische druk te veel is. Daarnaast kan de gemeente door de beleidsnota zelf bepalen hoe de toeristische druk en leefbaarheid verbeterd moeten worden. Maar hebben de gemeente en de initiatiefnemers dezelfde standaarden voor toeristische druk en leefbaarheid? De initiatiefnemers hebben aan deze uitkomst enkel bijgedragen door het proces voor actie tegen toerismeoverlast te starten en bewoners bij het proces te betrekken. De gemeente heeft het idee van een maximumaantal overnachtingen per jaar overgenomen, zij het in een andere vorm dan door de initiatiefnemers voorgesteld. Sommige onderdelen van het volksinitiatief, zoals een wethouder voor Toerisme en Leefbaarheid, worden niet overgenomen. Andere ideeën, zoals een verbod voor toeristen in coffeeshops, waren al eerder door de gemeente opgepakt. De gemeente committeert zich aan het opstellen van een beleidsnota wanneer de toerismedruk sterk toeneemt, dit is een direct resultaat van het volksinitiatief. De inhoudelijke invulling van het beleid, en de daarbij horende afweging van belangen, wordt uiteindelijk echter bepaald door de gemeente.
Er kan dus worden geconcludeerd dat er in enige mate in de doelstellingen van de initiatiefnemers wordt voorzien. Door de maatregelen van de gemeente zullen er waarschijnlijk minder toeristen komen, maar hoe sterk het effect is, is niet bekend. In het beeld dat in dit onderzoek geschetst is, zal er slechts een klein deel van het volksinitiatief daadwerkelijk terug te zien zijn in de stad. Burgers hebben dus enige invloed gehad met het volksinitiatief als instrument, maar niet veel. Burgers hebben de mogelijkheid om hun mening, met professionele juridische ondersteuning, op een hoog niveau te uiten door hun idee op de agenda van de gemeenteraad te zetten. De gemeente blijft echter de macht houden door hun recht om te bepalen om een volksinitiatief uit te voeren en op welke manier. Het volksinitiatief zou volgens de theorie van Arnstein en Coenen een hoge mate van participatie moeten bieden. Deze hoge mate van burgerparticipatie implementeren in het politieke proces is echter niet gemakkelijk. In deze casus werd er actief naar de burgers geluisterd en werd er in het proces samen naar een oplossing gezocht. Het volksinitiatief is voor burgers een goed instrument om hun meningen en ideeën te delen met de gemeente , maar burgers zullen afhankelijk blijven van consensus met de gemeente om een verschil in hun omgeving te kunnen maken.
Noah is studente Stedenbouw en Ruimtelijke Planning aan de Universiteit Antwerpen. Ze houdt zich bezig met de onderwerpen bottom-up en participatieve planning.
Dag Noah, wat goed dat je een artikel hebt gemaakt van je scriptie! Ik ben supertrots! Hartelijke groet, Zef Hemel