Lopen door instituties

22 december 2016

De detailhandelsstructuur van Nederland is uniek door het ontbreken van perifere shopping malls. Hoe dat komt was de hoofdvraag van mijn proefschrift Building for Consumption. In polderend Nederland heeft iedereen (zelfs concurrenten!) een vinger in de pap bij het ontwikkelen van grote winkelgebieden, zoals de ArenA Boulevard in Amsterdam Zuidoost. In tegenstelling tot in andere landen, zoals Duitsland en Engeland, wijken het ontwerp en de inhoud sterk af van de prototypische shopping mall. Perifere detailhandelsontwikkelingen zijn allesbehalve een natuurlijk economisch verschijnsel maar een directe weerspiegeling van de spelregels en handelingswijzen van actoren. In de bebouwde omgeving zijn overal sporen van instituties.

Over de ArenA Boulevard in Amsterdam Zuidoost wordt door Willem Salet graag gezegd ‘daar loop je niet door een gebied, maar door instituties’. Elk stedelijk gebied bestaat immers bij de gratie van de regels in de samenleving. Het verbergt een geschiedenis van interactie tussen overheden, architecten, ontwikkelaars, grondeigenaars, banken en buren die hun eigenbelang nastreven en allemaal een eigen idee hebben over de wenselijke invulling van het gebied. Diverse partijen zetten talloze middelen in, gebruiken regels en gedragscodes, misbruiken ze of proberen ze te modificeren binnen een context van veranderende sociale, economische en ruimtelijke omstandigheden. Gebiedsontwikkeling gaat kortom over instituties. Dit artikel laat zien hoe de inhoud en het ontwerp van de ArenA Boulevard door instituties is bepaald. Het begint met een algemene beschouwing van het actorgerichte institutionalisme dat ten grondslag ligt aan het proefschrift Building for Consumption (Evers, 2004). Een vergelijking met de ervaringen in Duitsland en Engeland leert dat de Nederlandse poldercultuur een groot stempel heeft gedrukt op dit gebied.

Actoren en instituties

In het proefschrift Building for Consumption staan de actoren die de omvang, inhoud en vorm van grootschalige perifere detailhandel bepalen, centraal. Deze actorgerichte benadering is ontleend aan de institutionele theorieën van Ostrom (1991) Scharpf (1997) en Sabatier (1999). Om uitkomsten, zoals bijvoorbeeld een beslissing over het wel of niet bouwen van een perifeer gelegen winkelcentrum, te begrijpen moet worden gekeken naar de verschillende onderdelen van het ontwikkelingsspel. In figuur 1 is te zien dat dit spel bestaat uit een actorenconstellatie die wordt beïnvloed door allerlei veranderende omgevingsfactoren. Het faillissement van V&D kan als een onverwachte, snelle verandering in de omgevingsfactoren worden gezien, terwijl de Nederlandse poldercultuur en de stedelijke structuur factoren zijn die alleen op de lange termijn veranderen. De opmars van online shopping of nieuwe wet- en regelgeving zijn omgevingsfactoren die meer op de middellange termijn spelen.

Hoe ziet het samenspel van actoren eruit? Allereerst kan een onderscheid gemaakt worden tussen actoren die direct bij het proces van winkelvastgoedontwikkeling zijn betrokken en actoren die proberen van buiten invloed uit te oefenen. Tot de eerste groep behoren de initiatiefnemer (tegenwoordig meestal een projectontwikkelaar) en de lokale overheid (zowel politiek als ambtelijk) omdat deze bevoegd is om het voorstel goed- of af te keuren. Tot de tweede groep behoren onder andere banken, beleggers, adviseurs en architecten. Er zijn ook allerlei afhankelijkheden tussen partijen onderling. De initiatiefnemer is niet alleen direct afhankelijk van de vergunningverlener, maar ook van de eisen van de geldschieter en de toekomstige huurders. De gemeente heeft ook te maken met andere overheden (bijvoorbeeld buren) en beleid en regelgeving op hogere schaalniveaus. Bovendien kunnen actoren intern verdeeld zijn, bijvoorbeeld doordat afdeling binnen een gemeente andere doelen nastreven. Opvallende afwezige is de consument. Die kan pas achteraf ‘met zijn voeten stemmen’ en speelt geen directe rol als actor in het ontwikkelproces.

Samen bepalen de omgevingsfactoren en de samenstelling van actoren het spel van interactie. Het kan zijn dat actoren elkaar snel vinden en samen optrekken of dat iedereen juist individueel handelt. Kenmerkend voor de detailhandel is het prisoner’s dilemma: door een gebrek aan afstemming gaan individuele gemeenten onderling concurreren, met overproductie in de regio als gevolg. Voor individuele projecten gaat het om een strijd tussen voor- en tegenstanders, zoals veelal buren die niet op de extra concurrentie zitten te wachten.

Figuur 1: Institutionele context van het ontwikkelingsspel (bron: Evers, 2004)

De ArenA Boulevard

In het buitenland is de shopping mall gemeengoed. Een gigantisch overdekt winkelcentrum op een weiland langs een snelweg. Het is een ijzersterk winkelconcept waarbij warenhuizen met elkaar verbonden worden met winkelstraten en waar horecapleinen en ander vermaak onder een dak worden onderbracht. De mall biedt schone en veilige semiopenbare ruimten en andere voorzieningen. Parkeergelegenheid is gratis en in overvloed. In vele steden heeft de mall de winkelfunctie van de binnenstad overgenomen. Het is opmerkelijk dat een dergelijk centrum ontbreekt in Nederland.

Ten opzichte van de Engelse en Duitse heeft de Nederlandse overheid een bepalendere rol. Decennialang heeft het Rijk een consequent perifeer detailhandelsbeleid gevoerd om ‘weidewinkels’ zoals hypermarkten en shopping malls te weren. Dit zogenaamde PDV-beleid kon op veel steun rekenen van provincies, de gevestigde detailhandel en zelfs gemeenten. In noordwest Engeland is het beleid veel minder consequent geweest, waardoor er diverse golven van perifere detailhandelsontwikkelingen zijn ontstaan (Fernie, 1998). In het Ruhrgebied in Duitsland waren gemeenten verwikkeld in een prisoner’s dilemma met weinig onderling vertrouwen, waardoor pogingen om detailhandelsontwikkelingen in de deelstaat te sturen steeds strandden. In beide gebieden zijn begin jaren ‘90 al diverse malls gebouwd en lagen er concurrerende plannen voor nog meer, waaronder CentrO en de Trafford Centre.

In Nederland was de situatie anders. Rond dezelfde tijd, in 1993, beslist het Rijk om, onder allerlei planologische voorwaarden, iets meer ruimte te bieden aan grootschalige detailhandelsontwikkelingen, het zogenaamde GDV beleid. Een van deze voorwaarden is dat GDVs slechts op door het Rijk aangewezen ‘stedelijke knooppunten’ mogen komen om wildgroei te voorkomen. Omdat Amsterdam Zuidoost een dergelijk knooppunt is, krijgt de gemeente een sterke handelingspositie. Ontwikkelaars kunnen gemeenten hier niet zomaar tegen elkaar uitspelen, zoals wel het geval is geweest in Engeland.

Het spel dat zich vervolgens bij de ontwikkeling van de ArenA Boulevard afspeelt, wordt ook sterk door de gemeente Amsterdam bepaald. De gemeente maakt zelfs het masterplan. Anders dan shopping malls die alleen op winstmaximalisatie gericht zijn, moest de ArenA Boulevard tevens de sociale, economische en zelfs stedenbouwkundige problemen van het gebied oplossen, zoals het overbruggen van de kloof tussen de twee kanten van Zuidoost. Het resultaat van deze aanpak is duidelijk zichtbaar. Er is veel aandacht voor de omvang van de openbare ruimte en doorstroming, maar veel minder voor de verblijfskwaliteit. Anders dan de gemeenschappelijke ruimten in een overdekte mall met marmaren vloeren, palmbomen, fonteinen en zachte achtergrondmuziek, lijkt de winderige buitenruimte van de ArenA Boulevard meer op een landingsbaan of, nog erger, een megalomaan plein van een impopulaire dictatuur (Hulsman, 2001). Het was de gemeente gelukt om de stedenbouwkundige structuur te bepalen, maar niet gelukt om de marktpartijen te verleiden om in de buitenruimte te investeren. Zij kozen er liever voor om de verblijfskwaliteit binnen hun ‘eigen’ projecten te verhogen, zoals de Pathé ArenA, Heineken Music Hall en Villa ArenA. In plaats van een prisoner’s dilemma is in de ArenA Boulevard meer sprake van een tragedy of the commons.

Instituties verklaren ook de functionele invulling van het gebied. In Engeland en Duitsland had de ontwikkelaar volledige vrijheid te bepalen welke huurders en voorzieningen in de mall moesten komen. Niet in Nederland. Om conflict te vermijden moesten alle stakeholders in het proces worden betrokken. Het consensusvormingsproces ging zo ver dat zelfs de branchemix niet door de ontwikkelaar bepaald werd maar mede door een commissie waarin ook concurrenten zaten. Zo mocht de ArenA Boulevard niet te veel concurreren met de Amsterdamse binnenstad of de nabijgelegen Amsterdamse Poort. Er staat geen warenhuis terwijl dit een van de belangrijkste trekkers is van een mall. Bovendien mogen er alleen meubels worden verkocht in de Villa ArenA, terwijl het gebouw uitermate geschikt is voor funshoppen. Waar de Trafford Centre de dorpskernen in de omgeving leeggezogen heeft en CentrO de binnenstad van Oberhausen uitholt, is de ArenA Boulevard onschadelijk gemaakt door een proces dat wordt gekenmerkt door de Nederlandse poldercultuur.

Verblijfskwaliteit, Villa Arena, Amsterdam (foto: David Evers)

Zicht op de toekomst

Instituties veranderen. Het Rijk heeft zich inmiddels teruggetrokken uit de ruimtelijke ordening en het PDV/GDV beleid is afgeschaft. Europese mededingingsregels verbieden overheden om branchebeperkingen op te leggen om de concurrentie met de binnenstad te voorkomen. Pogingen om overheden tegen elkaar uit te spelen om reusachtige shopping malls te realiseren, bijvoorbeeld in Geldermalsen, Tilburg en Venlo, mislukken tot nu toe. De net goedgekeurde Mall of the Netherlands in Leidschendam is ander verhaal. Aan de andere kant lijkt de huidige strijd over Factory Outlet Centers in Nederland verdacht veel op de ervaringen in Engeland en Duitsland. Wellicht is dat een teken van afzwakking van de Nederlandse poldercultuur in de ruimtelijke ordening?

Dit artikel verscheen in Rooilijn jg. 49, nr. 5, pp. 322-326

Author profile
David is senior onderzoeker ruimtelijke ordening bij het Planbureau voor de Leefomgeving

Literatuur

Evers, D. (2004) Building for Consumption, proefschrift, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam

Fernie, J. (1998) ‘The breaking of the fourth wave: recent out-of-town retail developments in Britain’, International Review of Retail, Distribution and Consumer Research, jg. 8, nr. 3, p. 303-317

Hulsman, B. (2001) ‘De ArenA Boulevard, een straboulein’, Agora, jg. 17, nr. 2, p. 22-23

Ostrom, E. (1991) Governing the Commons, Cambridge University Press, Cambridge

Sabatier, P. (1999) Theories of the Policy Process, Westview Press, Boulder, CO

Scharpf, F.W. (1997) Games Real Actors Play, Westview Press, Boulder, CO

Author profile
David is senior onderzoeker ruimtelijke ordening bij het Planbureau voor de Leefomgeving
Artikel gegevens:
Auteur(s):David Evers

22 december 2016

De tekst en tabellen in deze bijdrage zijn gepubliceerd onder een CC-BY-SA-ND licentie. Voor hergebruik van foto’s en illustraties dient u contact op te nemen met Rooilijn.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.