Naar verwachting zullen de zorgkosten de komende decennia blijven stijgen (Vonk e.a., 2020). Dit maakt het sterker verankeren van gezondheid in omgevingsbeleid niet alleen sociaal, maar ook economisch, noodzakelijk. In de Provincie Noord-Brabant komt deze noodzaak duidelijk naar voren in hun Beleidskader gezondheid 2021-2030 (2021) dat als ambitie heeft: drie gezonde levensjaren erbij voor iedere Brabander in 2030. Als een verdere uitwerking van dit beleidskader keek het onderzoek Gezonde Verstedelijking Brabant (Stad) (arcgis.com)) naar de vraag: hoe kan een gezonde leefomgeving bijdragen aan deze ambitie? Volgens het Informatiepunt Leefomgeving wordt een gezonde leefomgeving in de Omgevingswet omschreven als een leefomgeving die bewoners ervaren als prettig, uitnodigt tot gezond gedrag en bescherming biedt tegen negatieve omgevingsinvloeden. Het Informatiepunt Leefomgeving is het kenniscentrum van de overheid dat uitleg geeft over de Omgevingswet, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de regelgeving voor de leefomgeving. Meer dan vroeger het geval was, maakt de Omgevingswet het gemeenten mogelijk om preventie in de leefomgeving door middel van beleid te verhogen. Echter bij vele gemeenten stelt men zich vooral de vraag: ‘hoe?’.
Stappenplan gezonde verstedelijking
Hoewel de Omgevingswet aanknopingspunten biedt voor het ontwikkelen van een gezonde leefomgeving, is het voor meerdere gemeentes nog onduidelijk hoe gezondheid sterker door ruimtelijk beleid te sturen. Daarom focuste een deel van het onderzoek Gezonde verstedelijking Brabant(stad) op de vraag: hoe kan gezondheid sterker worden verankerd in het ruimtelijk en sociaal beleid en hoe kunnen de verschillende Omgevingswetinstrumenten een gezonde leefomgeving stimuleren? TNO richtte zich op deze vraag en introduceerde een stappenplan om gezonde verstedelijking in het gemeentelijke beleid te versterken en gezondheidsdoelen te verankeren via Omgevingswetinstrumenten. In dit artikel introduceren we dit stappenplan en gaan we via drie gezondheidsdoelen dieper in op hoe omgevingsinstrumenten kunnen worden toegepast.
Startpunt: de omgevingsvisie.
In een gemeentelijke omgevingsvisie (GOVI) definieert een gemeente gezondheid, formuleert haar gezondheidsdoelen en legt zo de basis voor mogelijke ingrepen voor een gezonde leefomgeving. Hier maakt een gemeente, vaak impliciet, hun visie op gezonde leefomgeving duidelijk. Om een betere grip op deze visie te krijgen, helpen de volgende vragen: wordt gezondheid eerder breed geformuleerd of staan er 1 of meerdere concrete gezondheidsdoelen voorop? Ziet de gemeente gezondheid als een afzonderlijke thema of eerder als een overkoepelend thema waarbij de gemeente als doel heeft gezondheid te koppelen aan meerdere, zo niet alle, ruimtelijke opgaves?
Gezonde verstedelijking vraagt voornamelijk een andere mindset van beleidsmakers in verschillende gemeentelijk afdelingen. Het is geen apart beleidsveld, maar moet worden gezien als een impliciet onderdeel van al bestaand (ruimtelijk, woon-, mobiliteits-of sociaal) beleid. De volgende stappen gaan uit van een situatie waarbij bestuurders en ambtenaren gezondheid als een overkoepelend thema over verschillende gemeentelijke afdelingen heen adopteren. Wanneer een gemeente gezondheid in hun GOVI niet zo breed heeft geformuleerd, maar wel de ambitie heeft om dit te doen, zijn de volgende stappen nuttig. De stappen helpen om gezondheid en gezondheidsdoelen concreter te formuleren, wat input kan zijn voor een update van de GOVI.
Stap 1: een gezondheidsteam samenstellen.
Een overkoepelende blik op gezondheid binnen de GOVI maakt dat meerdere gemeentelijke afdelingen betrokken kunnen worden bij de verwezenlijking van een gezonde leefomgeving. Om dit in goede banen te leiden, kan een gezondheidsteam worden aangesteld dat als taak heeft de gestelde gezondheidsdoelen te concretiseren door middel van projecten waar deze afdelingen aan werken. Daarnaast brengt dit team ook de groeiende kennis binnen de gemeente rondom gezonde leefomgeving samen en verspreidt deze kennis weer over alle afdelingen. Dit om zo ook ieders rol in het ontwikkelen van gezonde leefomgeving te duiden. Het gezondheidsteam kan een apart team binnen de gemeente zijn, dat in goed contact staat met de andere afdelingen, of een terugkerend afstemmingsoverleg tussen de betrokken gemeentelijke afdelingen.
Stap 2: concretiseren gezondheidsdoelen.
In de GOVI worden de gezondheidsdoelen op hoofdlijnen geformuleerd. Voor de invoering van de Omgevingswet kwam het toetsen van gezondheid in het ruimtelijk domein impliciet terug in omgevingsvergunningen. Deze kijken naar effecten van activiteiten op bijvoorbeeld lucht, geluid, water of bodem. Tegelijk, zonder het expliciet te benoemen, werkten gemeenten al met verschillende ruimtelijke projecten aan een gezonde leefomgeving. Denk hierbij aan het verminderen van geluidshinder door het scheiden van functies, het stimuleren van bewegen door in te zetten op fietsgebruik, het verlagen van hittestress door vergroening of het verbeteren van de mentale gezondheid van bewoners door specifieke buurtvoorzieningen.
Door de Omgevingswet kan de gemeente haar gezondheidsdoelen concreter formuleren. Een analyse van de bestaande situatie kan hierbij ondersteunen. Het is van belang dat de bestaande situatie wordt geanalyseerd vanuit gezondheidsdata over de bewoners én vanuit ruimtelijke data. De gezondheidsdata geeft een globaal profiel van de gezondheidssituatie van de aanwezige bewoners, terwijl de ruimtelijke data inzicht geeft in hoeverre de leefomgeving positief of negatief kan bijdragen aan de gezondheidssituatie van de aanwezige bewoners.
Hoe beide analyses kunnen ondersteunen bij het formuleren van concrete ingrepen wordt in stap vier uitgelegd.
Bij het formuleren van de gezondheidsdoelen moet worden gekeken naar de te verwachte trends in gezondheid (bijvoorbeeld verdere vergrijzing, digitalisering in de zorg,…), maar ook op trends in andere domeinen die effect hebben op gezondheid (bijvoorbeeld klimaatverandering en het mogelijke versterkende effect op hittestress). Bij het bepalen van de gezondheidsdoelen is het dus van belang een brede en toekomstgerichte blik te benutten. Een concrete uitwerking kan zijn: het bevragen van meerdere gemeentelijke diensten of externe partijen (bv. GGD of waterschappen) over hoe gezondheid en leefomgeving te koppelen in de toekomst.
Stap 3: koppelen gezondheidsdoelen aan ruimtelijke opgaves.
Gemeentes kennen vaak meerdere grotere ruimtelijke opgaves. In het Gezonde Verstedelijking Brabant (Stad) onderzoek werd bijvoorbeeld ingegaan op herontwikkelingen rondom mobiliteitsknooppunten, de transformatie van (oude) wijken en het versterken van groenblauwe netwerken. Per opgave zullen andere gezondheidsdoelen primeren en kunnen mogelijk andere doelen worden gekoppeld. Bijvoorbeeld bij het herontwikkelen rondom mobiliteitsknooppunten kan het verhogen van de verkeersveiligheid, het verbeteren van de luchtkwaliteit en het stimuleren van bewegen als gezondheidsdoelen worden geformuleerd. En bij de transformatie van de openbare ruimte in bestaande wijken kan dit hittestressreductie of het verhogen sociale cohesie zijn.
Stap 4: uitwerken van de koppelkansen en belanghebbende stakeholders in kaart brengen.
Met de Omgevingswet is ook het programma als een instrument ingevoerd. Dit instrument biedt de gemeente de mogelijkheid om hun beleid te ontwikkelen, door te werken of uit te voeren. Afhankelijk van de gezondheidsdoelen kunnen andere type programma’s worden ingezet. Eerder introduceerden we afzonderlijke bewoners en ruimtelijke analyses van een gebied. Indien er een overeenkomst is tussen beide, bijvoorbeeld hoge problemen met luchtwegen bij bewoners en een hoge luchtvervuiling in het gebied, kunnen programma’s met specifieke ruimtelijke ingrepen bijdragen aan het verbeteren van de gezondheid van bewoners. Echter als de ruimtelijke analyse eerder een lage luchtvervuiling laat zien, ligt de oorzaak van de gezondheidsproblemen mogelijks eerder in de leefstijl van bewoners en is een programma met programmatische aanpak een beter instrument. Met dit type van programma kunnen samenhangende activiteiten en maatregelen in een gebied worden gebundeld indien er doelstelling voor de fysieke leefomgeving onder druk staat.
De combinatie van deze analyses laten zien hoe geplande ruimtelijke of sociale ingrepen, met mogelijk kleine wijzigingen, het best kunnen bijdragen aan de gezondheidsdoelen. Door deze analyses wordt duidelijk hoe elke gemeentelijke afdeling concreet kan bijdragen aan een gezonde leefomgeving en welke andere (interne of externe) partners deze afdelingen nodig hebben om hun bijdrage aan gezondheid via een project te leveren. Bijvoorbeeld het elektrificeren van mobiliteit (die bijdraagt aan het verlagen van luchtverontreiniging) is verbonden aan stappen die de energiesector moet nemen. Bij het opstellen van een programma is participatie verplicht. Dit laat toe om ook externe belanghebbende partners te betrekken, zoals bewoners maar ook het Rijk, provincies, GDD of waterschappen. Dit omdat de gezondheidsdoelen van hun programma of projecten kunnen overlappen met de gezondheidsdoelen die gemeente zichzelf oplegt met het programma.
Stap 5: omgevingsinstrumenten toepassen.
Om het stappenplan te testen, werd er voor meerdere gezondheidsdoelen gekeken hoe deze in de verschillende omgevingsinstrumenten te verankeren. We benutten drie gezondheidsdoelen om dit te illustreren. Ten eerste, om bewegen te stimuleren kan in de GOVI de doelstelling: het organiseren van prettige (langzaam) verkeersverbindingen in en doorheen het gebied worden opgenomen. In het omgevingsplan wordt dan beschreven dat bij de aanleg van nieuwe infrastructuur, inrichtingsprincipes (verwijzen naar een specifieke beleidsregel of een bepaalde indicator, bijv. beweegvriendelijke omgeving) voor duurzaam en gezond in acht worden genomen. Het programma kan dan een gebiedsvisie zijn, die is gericht op het realiseren van duurzame en gezonde, of beweegvriendelijke woonwijken. Hierbij werkt het stimuleren van bewonersgedrag dat leidt tot een positief effect op de gezondheid, vaak beter dan het tegenhouden van negatieve effecten. Zo kan het terugdringen van gemotoriseerd verkeer via een programma er misschien wel toe leiden dat gemotoriseerd verkeer in die wijk verminderd, maar het kan er ook toe leiden dat het voormalige verkeer wordt omgeleid. Dit heeft als effect dat de luchtkwaliteit en verkeersveiligheid in omliggende gebieden verminderd.
Ten tweede, om de sociale cohesie door middel van openbare ruimte te verhogen, kan de GOVI beschrijven dat de publieke ruimte bijdraagt aan de fysieke en mentale gezondheid van de bewoners. In het omgevingsplan wordt opgenomen dat openbare plekken (park, winkelcentrum, natuurgebied, zwemwater, speeltuin etc.) zonder belemmering bereikbaar en toegankelijk zijn voor rolstoelen en mensen met een beperking (bv.slecht ter been, visuele beperking). Terwijl een programma vermeldt dat publieke groene ruimtes in overleg, waar mogelijk participatief, met potentiële toekomstige gebruikers of buurtbewoners worden ontworpen en ingericht. Indien gewenst kan het beheer door bewoners worden opgenomen in een programma.
Het laatste voorbeeld is hittestress. Het tegengaan van hittestress kan specifiek worden benoemd bij klimaatadaptatie doelstellingen in de GOVI. Dit kan dan concreet worden gemaakt in het omgevingsplan door middel van eisen voor de openbare ruimte, maar ook voor gebouwen. Indien er al een nationale regel is, kunnen gemeentes zelf strenger normen voor de onderstaande X’en bepalen. Een voorbeeld van een eis voor openbare ruimte is een regel rondom het voorzien van aantrekkelijke en koele plekken (groen > X m2) zijn voor alle inwoners binnen X m (te voet, zonder drempels, rollator-proof, met bankje om X m) bereikbaar. Als klimaat adaptieve maatregelen voor gebouwen kan het omgevingsplan opnemen dat het gebouw (zonder extra energieverbruik) relatief koel moet blijven tijdens perioden met hoge temperaturen. Ook moet er ten minste X mm water op het perceel kunnen worden geborgen en moet dit water niet, of sterk vertraagd, afstromen naar de openbare riolering.
Een programma kan maatregelen bieden die inzetten op het vasthouden van water in het openbaar gebied. Dit om verdroging en overstroming te voorkomen.
Reflectie van gemeenten op het stappenplan
Het stappenplan biedt de kans om gezondheid sterker te verankeren in het omgevingsbeleid. Uit gesprekken met gemeenten werd duidelijk dat niet alle gezondheidsingrepen die een gemeente wil (bijvoorbeeld het inperken van fastfood locaties) op te pakken zijn met de Omgevingswet. Tegelijk werd door stappenplan ook evident dat, door het betrekken van meerdere gemeentelijke afdelingen of externe partners, er vaak meer mogelijk is dan wat gemeenten vermoeden (bijvoorbeeld samen met de provincie een korte voedselketen organiseren). Verder laat de laatste stap van het stappenplan zien dat net het gecombineerd inzetten van de verschillende omgevingswetinstrumenten een gezonde leefomgeving kunnen stimuleren. Door het trekken van rode lijnen doorheen de instrumenten werd het voor gemeenten helder dat de GOVI de basis vormt voor een gemeente om in te zetten op een gezonde leefomgeving. Hoe overzichtelijker de doelen in de GOVI zijn geformuleerd, hoe eenvoudiger het is om concrete gezondheidseisen te stellen in het omgevingsplan en programma’s
David Dooghe is senior onderzoeker en adviseur ruimte, technologie en transitiebij TNO Vector en werkt aan de ruimtelijke (beleids)uitdagingen eninpassing van nieuwe technologieën.
0 reacties