De Omgevingswet is een ultieme transitieopgave. Het is de grootste wetswijziging sinds de invoering van de Grondwet. Maar liefst zesentwintig wetten op het gebied van ruimte, wonen, milieu, natuur, water en infrastructuur worden samengevoegd tot één integrale wet op het gebied van de fysieke leefomgeving. De wet is noodzakelijk vanwege de tekortschietende bestaande wetgeving. Toch is de verwachting dat de brede kloof tussen de geest en letter van de wet de nodige problemen gaat opleveren. Nieuwe, heldere kaders als houvast voor gemeenten zouden deze kloof kunnen overbruggen.
Het invoeren van de Omgevingswet is weliswaar een complex en tijdrovend proces, maar het is wel hard nodig. Het huidige omgevingsrecht is niet meer van deze tijd, en is een lappendeken van wetten en regels, vooral gericht op deelaspecten en deelbelangen. De huidige tijd vraagt om een integrale benadering en een afweging van de diverse deelbelangen in onderlinge samenhang op lokaal en regionaal niveau. Bovendien verandert de samenleving snel en fundamenteel, zodat nieuwe transitieopgaven ontstaan, zoals de energietransitie en klimaattransitie die ingrijpende ruimtelijke gevolgen hebben. Het huidige omgevingsrecht kan daar onvoldoende snel en adequaat op inspelen.
De geplande stelselherziening is dus hard nodig en onvermijdelijk. De complexiteit van de Omgevingswet vraag echter om een kritische reflectie. De complexiteit zit vooral in de veelomvattendheid: het analyseren van alle onderdelen van een fysieke leefomgeving in samenhang is een hels karwei, laat staan het maken van integrale afwegingen en besluiten over bijvoorbeeld ruimte, verkeer, milieu en gezondheid. Bezwijken we niet onder het gewicht van deze meest complexe wet ooit gemaakt in Nederland?
Dilemma’s van de Omgevingswet
In de kern is de Omgevingswet een unieke wet, die nog nergens in de wereld zijn weerga kent. De uitgangspunten zijn valide en legitiem: vereenvoudiging, decentralisatie, flexibilisering, integratie, stimulering en dynamiek, op weg naar maatwerk voor en door burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Mijn punt van zorg is vooral het schisma tussen de geest en de letter van de wet. De geest van de wet ademt vertrouwen uit, biedt ruimte voor eigen initiatief, vraagt maatwerk en brede participatie van buiten. De geest weerspiegelt derhalve een nieuw paradigma voor de ruimtelijke inrichting van de leefomgeving. De letter van de wet draagt wantrouwen in zich, wat onder meer blijkt uit de strakke monitoring en verantwoordingsplicht, geeft weinig tot geen houvast voor het benutten van de geboden ruimte, en biedt tal van ontsnappingsclausules. De letter weerspiegelt dus vooral het oude paradigma van controle, beheersing en monitoring door de overheid enerzijds en vormvrijheid anderzijds.
Dit is een opvallende paradox in de Omgevingswet: het oude en nieuwe paradigma gaan hand in hand, wantrouwen en vertrouwen overlappen, maatwerk wordt gevraagd, maar vormvrijheid domineert. Met een aantal voorbeelden wordt de spagaat in de Omgevingswet helder en concreet. Een belangrijk aandachtspunt in de wet is participatie van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Overheden zijn verplicht om een participatietraject op te zetten, maar nergens staat voorgeschreven aan welke eisen zo’n participatietraject moet voldoen, terwijl gemeenten er wel op worden afgerekend. De rechter kan toetsen in hoeverre gemeenten aan de motiveringsplicht voor participatie hebben voldaan; en een willekeurige burger kan naar de rechter stappen als het vermoeden bestaat dat niet aan de motiveringsplicht is voldaan. Dat kan uiteraard tot de nodige verwarring leiden.
Omgevingswaarden spelen ook een belangrijke rol in de Omgevingswet omdat daarin de kwaliteit van de leefomgeving wordt uitgedrukt, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, milieu of gezondheid. Vaag blijft echter wat deze omgevingswaarden precies zijn, terwijl gemeenten wel getoetst kunnen worden op het behalen van hun omgevingswaarden. Dat kan leiden tot een zekere angst bij gemeenten om al te expliciet te zijn over deze omgevingswaarden, hetgeen kan resulteren in het niet opnemen van deze waarden, of het niet al te specifiek maken van het participatietraject. Beide zijn echter strijdig met de geest van de wet.
Ook inhoudelijk worden heel weinig specifieke eisen gesteld aan de instrumenten van de Omgevingswet. Zo wordt van de omgevingsvisie geëist dat die integraal is en alle in de wet gespecificeerde thema’s omvat, maar nergens wordt beschreven hoe die visie eruit moet zien. Deze is dus grotendeels vormvrij. Minder vrijheid is er bij het opstellen van het omgevingsplan, waar iets meer eisen aan worden gesteld wat betreft thema’s, type regels, plankaarten, standaards en procedures. Maar de vormvrijheid blijft opvallend bij deze instrumenten.
De wet noopt ambtenaren met een integrale blik te kijken naar de omgeving, en bestuurders om integrale afwegingen te maken. Nergens staat echter in de wet beschreven hoé die integratie moet plaatsvinden en hoé die afwegingen moeten worden gemaakt. Dat brengt het risico met zich mee dat de integratie van thema’s en het maken van integrale afwegingen niet adequaat gebeurt.
Maatwerk is een belangrijk uitgangspunt van de Omgevingswet, wat kan leiden tot grote regionale verschillen: wat voor de ene regio werkt, hoeft immers voor de andere regio niet te werken. En maatwerk kun je niet generiek voorschrijven, per slot is elke lokale en regionale context weer anders. Zo is participatie maatwerk, je kunt niet generiek in de wet voorschrijven op welke wijze burgers en bedrijven precies moeten participeren. Aan de andere kant kun je wel kaders opstellen waarbinnen maatwerk moet plaatsvinden. Die kaders ontbreken bij specifieke onderdelen van de Omgevingswet, waardoor de bewegingsruimte en -vrijheid wel heel groot wordt, hetgeen kan leiden tot grote verschillen tussen de theorie van de Omgevingswet en de uitvoering ervan in de praktijk.
De conclusie is dat er een brede kloof gaapt tussen de letter en de geest van de Omgevingswet, en in potentie dus ook tussen de opzet en de uitvoering ervan. Het benaderen van de Omgevingswet als transitieopgave kan bijdragen aan het oplossen van de dilemma’s die de wet met zich meebrengt.
Foto: Marcel Heemskerk
Een nieuwe transitieopgave
De Omgevingswet kan worden beschouwd als een transitieopgave (Rotmans, 2018). Een transitie is een fundamentele, radicale andere manier van denken, handelen en organiseren, die gepaard gaat met een machtsoverdracht. Er zijn minstens drie radicaal vernieuwende onderdelen in de Omgevingswet die het tot een transitieopgave maken. Ten eerste de integrale aanpak van de Omgevingswet, die het einde aankondigt van het sectorale beleid en gemeenten aanzet tot integraal beleid en integrale afwegingen. Ten tweede de decentralisatie, de overheveling van taken, bevoegdheden en middelen van het Rijk naar gemeenten. Dit impliceert hoe dan ook een machtsoverdracht, van de centrale overheid naar de decentrale overheid. En tenslotte de verschuiving in initiatief, dat niet primair meer bij de overheid ligt, maar bij de omgeving. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties krijgen de ruimte om zelf initiatief te nemen.
Markeren we de Omgevingswet als transitie op hoofdlijnen, dan zijn de uitgangspunten fundamenteel anders: minder regels, meer maatwerk, integraal beleid, meer ruimte voor de samenleving, werken vanuit vertrouwen, en decentralisatie van taken en bevoegdheden van het Rijk naar gemeenten. Zie Tabel 1 voor wat dit oplevert.
Dit alles heeft verstrekkende gevolgen voor alle betrokken partijen. Voor gemeenten betekent dit een cultuuromslag en een ander organisatiemodel. Gemeenten zijn nu nog veelal verticaal en sectoraal georganiseerd, met een verkokerde en geneste structuur, met silo’s die gericht zijn op domeinen en sectoren, die weer opgedeeld zijn in afdelingen, die weer bestaan uit kleinere afdelingen. Dat is niet langer houdbaar vanuit het perspectief van de Omgevingswet, die om wendbare en platte projectorganisaties vraagt. Een enorme uitdaging voor gemeenten (Ros, 2016).
De grootste uitdaging voor gemeenten vormt de noodzakelijke cultuuromslag. De Omgevingswet noopt gemeenten om anders te denken en werken, integraal en vanuit een andere rol en werkwijze. Instrumenten als de omgevingsvisie en omgevingsplan zijn per definitie integraal, en het integreren van alle aspecten van de fysieke leefomgeving in één visie en één plan is van een niet te onderschatten complexiteit. Aspecten als ruimte, water, natuur, mobiliteit, hulpbronnen en cultureel erfgoed zijn op zichzelf al complex, laat staan het integreren ervan, en het maken van integrale afwegingen. Mensen denken van nature in hokjes en niet integraal, zo zijn ze geconditioneerd. Dat is dus een vaardigheid die met name ambtenaren en bestuurders zich eigen zullen moeten maken (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2016). De wet vraagt ook om multi- en interdisciplinair geschoolde ruimtelijke professionals, die vanuit verschillende perspectieven naar de omgeving kunnen kijken (planologen 2.0 en geografen 2.0). Tevens zet de Omgevingswet aan tot samen denken en samen werken. Dienen in plaats van sturen vraagt om het loslaten van eigen ideeën en plannen, en het je welwillend verplaatsen in die van iemand anders. Niet langer zelf plannen maken, maar plannen van anderen mogelijk maken. En niet langer plannen toetsen, maar initiatieven stimuleren. De basisattitude moet veranderen.
En tenslotte de verschuiving in initiatief, dat niet primair meer bij de overheid ligt, maar bij de omgeving. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties krijgen de ruimte om zelf initiatief te nemen. Dat vraagt om een proactieve houding van de actoren in de leefomgeving, iets wat burgers en bedrijven nog niet gewend zijn. Het vergt ook specifieke kennis en vaardigheden om die ruimte te kunnen benutten, om zo de eigen leefomgeving te kunnen verbeteren.
Naast anders denken, zet de Omgevingswet ook aan tot anders handelen en organiseren. Ambtenaren maken voortaan niet meer zelf beleidsplannen om die vervolgens uit te rollen, maar maken het mogelijk dat anderen plannen maken. En bestuurders moeten voorbij hun eigen domein durven kijken en oog krijgen voor de omgeving als geheel. En verplichte participatie van burgers en bedrijven dwingt gemeenten om anders te gaan organiseren.
Kortom, de Omgevingswet is in alle opzichten een transitieopgave. Hierbij wel een belangrijke kanttekening. Naar de géést van de wet is er sprake van een transitie, maar naar de létter veel minder, omdat er zoveel uitzonderingen, ontsnappingsclausules en vormvrijheden zijn. Dat maakt dat de toepassing in de praktijk heel anders kan uitpakken dan de beoogde theoretische opzet. In de praktijk kan de wet dus leiden tot meer van hetzelfde, in plaats van wezenlijk anders denken, handelen en organiseren.
Zoeken, leren en experimenteren
De complexiteit van de Omgevingswet vraagt om tijd en ruimte. Het praktisch toepasbaar maken van deze complexe wet kan slechts door systematisch te gaan zoeken, leren en experimenteren. We zullen zeker 10 jaar nodig hebben om de complexiteit volledig te doorgronden. Het leren integraal denken en handelen kost tijd. Wie de hoeveelheid informatie in kaart brengt die in een omgevingsplan moet worden opgenomen, realiseert zich hoe ongelofelijk complex het is om die puzzel te maken. Kan een willekeurige ambtenaar deze complexe puzzel wel maken? En kan een willekeurige burger deze complexiteit wel overzien? Bij lange na nog niet. Dat geldt evenzeer voor het maken van integrale afwegingen over tal van beleidsvelden, en het nemen van integrale besluiten over omgevingsvisies en omgevingsplannen. Het is nog teveel gevraagd voor de huidige generatie bestuurders, ambtenaren en burgers. We zullen ambtenaren en bestuurders moeten gaan trainen om integraal te leren denken en handelen (Buitelaar, 2017). Daarvoor bestaan wetenschappelijk onderbouwde methoden en technieken, zowel in theorie als praktijk.
Belangrijk is te experimenteren met radicaal vernieuwende ideeën. Het gaat hier dus niet om experimenten die gericht zijn op slimmer of efficiënter werken. De Omgevingswet vraagt om radicale experimenten, waarbij mensen echt anders gaan denken en werken, zoals echt vernieuwende omgevingsvisies en -plannen, of nieuwe vormen van participatie (zie verderop). Zulke experimenten brengen een risico met zich mee, omdat ze kunnen mislukken. Het is echter juist goed als een deel van deze experimenten mislukt, daarvan valt namelijk het meeste te leren. Essentieel is dat deze experimenten systematisch plaatsvinden en in samenhang, dus geen verzameling van losse experimenten.
Voor veel ambtenaren en bestuurders van gemeenten is de Omgevingswet abstract en complex. Het helpt om de veelomvattende Omgevingswet klein en tastbaar te maken voor verschillende onderdelen, en daarmee aan de slag te gaan. Kleine stappen kunnen heel effectief zijn als onderdeel van een radicaal verandertraject. Daarbij is het essentieel om van meet af aan de samenleving erbij te betrekken. Alleen dan wordt het een open proces , conform de geest van de Omgevingswet.
De complexiteit van de Omgevingswet kan weleens het struikelblok worden, inclusief de digitale complexiteit, want er is een compleet nieuw digitaal systeem nodig. Het complexiteitsdilemma van de Omgevingswet is het vinden van de juiste verhouding tussen detail in een omgevingsplan en maatwerk. Óf men ontwerpt weinig regels en ontwikkelt veel maatwerk, óf men ontwerpt veel direct werkende regels en ontwikkelt weinig maatwerk. Gemeenten kunnen proberen om de complexiteit te reduceren door een omgevingsplan heel algemeen te formuleren; dat vraagt echter weer maatwerk op lokaal niveau, en dat kost meer tijd en brengt een risico met zich mee, want elke afwijking daarvan moet worden gemotiveerd, en daar kan weer tegen worden geprotesteerd. Of een gemeente kan een heel gedetailleerd omgevingsplan opstellen, met veel specifieke gebiedsregels, wat heel lastig en tijdrovend is en het minder flexibel maakt, maar als voordeel heeft dat het minder willekeurig maatwerk met zich meebrengt.
Tal van gemeenten zijn al bezig om te experimenteren met de Omgevingswet. De lopende experimenten zijn echter nog niet radicaal vernieuwend. Ze ademen wel de geest van de nieuwe wet, maar voldoen nog niet aan de letter van de wet. Zo zijn reeds omgevingsvisies ontwikkeld in een aantal gemeenten. Ruimtelijke kwaliteit, in relatie tot maatschappelijke kwaliteit, cultuurhistorische kwaliteit en economische kwaliteit, speelt hierin een belangrijke rol. Alleen is het begrip omgevingskwaliteit nog niet gebruikt. Omgevingskwaliteit is echter één van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet, en is veel breder is dan ruimtelijke kwaliteit, en meer maatschappelijk georiënteerd.
Ook zijn al omgevingsplannen gemaakt, waarbij de gebiedsgerichte benadering centraal staat. De leidende principes van deze omgevingsplannen zijn divers en variëren van functies, thema’s en regelingen, tot flexibele planvormen. Maar een integrale benadering op basis van een afgewogen combinatie van leidende principes is er nog niet. Dus de bestaande voorbeelden van omgevingsvisies en -plannen zijn nog te eenvoudig en niet integraal op de manier die de Omgevingswet voorschrijft. Het zijn nog te veel uitgebreide structuurvisies en bestemmingsplannen.
En tenslotte is ook al geoefend met participatie van burgers en andere betrokken. Maar ook dit staat nog in de kinderschoenen. Veelal worden nog traditionele participatiemethoden gebruikt, zoals workshops of inspraakbijeenkomsten. Nieuwe vormen van participatie, zoals digitale participatie, stadslabs, lotingen en burgerpanels, worden nog zelden gebruikt. En de relatie tussen de participatieprocessen en de uiteindelijke visies en plannen blijft vooralsnog onduidelijk. Anders gesteld, wat precies gebeurt met de opbrengst van een participatieproces, is onduidelijk, en moeilijk terug te vinden in een visie of plan.
Het is dan ook geen kwestie van gewoon aan de slag gaan met de Omgevingswet, zoals gesuggereerd door Van der Steen en Van Buuren (2017). Écht anders denken en werken doe je niet zomaar, dit dient bovendien systematisch te gebeuren, zodat er zoveel mogelijk van wordt geleerd. Pilots en experimenten zijn geen doel op zich, maar een middel om verder te komen. En dat vergt tijd, ruimte en vooral leiderschap, want hiervoor bestaan geen blauwdrukken en geen recepten.
In de kern is de Omgevingswet een unieke wet, die nog nergens in de wereld zijn weerga kent met uitgangspunten die valide en legitiem zijn. Wel valt te verwachten dat de brede kloof tussen de geest en letter van de wet, tussen theorie en praktijk, nog veel problemen gaat opleveren. Nieuwe, heldere kaders zijn nodig om deze kloof te overbruggen. Maar er is nog tijd genoeg om daaraan te schaven.
Dit artikel verscheen in Rooilijn, 2018, jaargang 51, nummer 5, p. 388-394.
Prof.dr.ir. Jan Rotmans is een maatschappelijk gedreven en bevlogen wetenschapper, met ruim 300 publicaties op het gebied van klimaatverandering, global change modellering, duurzame ontwikkeling, transities en systeeminnovaties, waaronder 20 boeken.
Hij is een pionier en visionair op zijn vakgebied met een internationale reputatie. Jan Rotmans was ooit de jongste hoogleraar in Nederland en de eerste in Nederland die op klimaatverandering promoveerde. Na zijn promotieonderzoek werkte hij nog 6 jaar bij het RIVM, In september 2004 heeft hij het onderzoeksinstituut DRIFT opgericht: Dutch Research Institute For Transitions. Daarmee werd hij professor in transities & duurzaamheid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Hij heeft het vakgebied transitiekunde op de kaart gezet in Nederland en in Europa en was directeur van het nationale transitieonderzoeksnetwerk KSI. Naast zijn wetenschappelijk werk (lokaal, nationaal en internationaal) wil hij ook een bijdrage leveren aan de verduurzaming van de samenleving. daarvoor is een radicale omslag, een transitie, noodzakelijk. Met zijn kennis wil hij graag als het ware de spelregels opstellen voor hoe dat moet, zodat daarna creatievelingen uit alle hoeken van de maatschappij daarmee aan de slag kunnen.
Om Nederland duurzamer te maken heeft hij in 2007 de stichting Urgenda opgericht samen met een groep andere koplopers. Als voorzitter van de Urgenda probeert hij zoveel mogelijk mensen mee te krijgen in een duurzaamheidsbeweging. Eerst in Nederland, dan in Europa en dan mondiaal.
0 reacties