Ontwikkeling zonder plan: kansen en knelpunten

Havenkwartier, Deventer (foto: Harco Rutgers)

2 mei 2019

Sinds de economische crisis is de manier waarop we gebiedsontwikkeling uitvoeren flink veranderd. De aanbodgestuurde ontwikkelingsstrategieën maakten plaats voor een meer vraaggestuurde aanpak. In bepaalde steden hebben gemeenten een flinke stap terug gedaan, tegelijkertijd is er wel behoefte aan een bepaalde mate van regie. Zeker nu de economie weer aantrekt en we voor grote stedelijke vraagstukken staan. De gebiedsontwikkeling in het Havenkwartier van Deventer laat zien dat dit een proces is van vallen en opstaan.

Tijdens de hoogtijdagen van de economische crisis kwam er in de vastgoedsector, maar ook vooral bij burgers, sociaal ondernemers en andere stadsmakers de behoefte om afscheid te nemen van de grootschalige, projectmatige werkwijze uit het verleden. Hiervoor in de plaats werd steeds meer gekozen voor een aanpak van onderop. In 2010 kreeg deze werkwijze, door het bureau Urhahn en het Planbureau voor de Leefomgeving in hun boek De spontane stad, de naam ‘organische gebiedsontwikkeling’. Deze aanpak wordt gekenmerkt door kleinschalige en geleidelijke ontwikkeling, een strategisch en procesmatig plan en een gemeente die een faciliterende rol speelt waardoor ontwikkeling plaatsvindt door kleine ontwikkelaars en particulieren. Deze aanpak staat dus lijnrecht tegenover de integrale gebiedsontwikkeling. Stakeholders vormen een groep die verschillende bottom-up initiatieven bij elkaar brengt en op deze manier invulling geeft aan het gebied dat ontwikkeld wordt. Het inzetten van deze organische gebiedsontwikkeling was voorheen ongewoon, omdat de gemeente gedeeltelijk controle over het ontwikkelingsproces verliest. Zeker in het huidige tijdsgewricht is er de angst dat milieu- en natuurbelangen opzij worden gezet door machtige grondbezitters en projectontwikkelaars ten behoeve van economische ontwikkeling (Buijze, 2014).

In dit artikel worden een aantal van de neveneffecten en gevolgen van organische gebiedsontwikkeling besproken aan de hand van een scriptieonderzoek naar het Havenkwartier in Deventer. Zo zal worden ingegaan op de interactie tussen de verschillende stakeholders. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de zoektocht van de gemeente naar haar nieuwe rol. Dit laatste is niet vanzelfsprekend. De gemeente heeft de taak haar rol zo in te vullen dat deze ten goede komt aan de organische ontwikkeling van het gebied. Overheden, vaak gemeentes, proberen op verschillende manieren een evenwicht te vinden tussen ruimte geven aan stakeholders en het leiden van de ontwikkelingen in een gebied. De manier waarop dit evenwicht bereikt wordt, heeft gevolgen voor zowel de sociale als de veerkrachtige ontwikkeling van een gebied.

Het Havenkwartier

Havenkwartier, Deventer (foto: Harmke Vliek)

Het Havenkwartier in Deventer is een goed voorbeeld van organische gebiedsontwikkeling. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving biedt het bestemmingsplan hier, vergeleken met andere plannen van organische gebiedsontwikkeling in Nederland, de meeste vrijheid (Buitelaar e.a. 2012). Het Havenkwartier is een voormalig havengebied waarin industrieel erfgoed, creatieve ondernemers, kunst en cultuur, horeca, bouwen en wonen gecombineerd worden met een nog werkzame binnenhaven. Naast de vaste gebruikers van het gebied, waaronder ruim negentig ondernemers en organisaties, vinden er vele publieksactiviteiten plaats. Het Havenkwartier trekt een gevarieerd gezelschap van gebruikers en bezoekers. Doordat er gekozen is voor een uniek bestemmingsplan, is er volop ruimte voor initiatieven, zowel tijdelijk als semipermanent. Dit was echter niet altijd het geval.

In 2006 werd een bestemmingsplan opgesteld waarin het Havenkwartier getransformeerd werd tot een woongebied voor het hogere segment van de bevolking van Deventer. Dit plan werd afgekeurd door de gemeenteraad, deels omdat het industriële karakter van het terrein niet in acht werd genomen. Er was echter al een deel van de grond geacquireerd door de gemeente, waardoor zowel ruimtelijk als financieel ontwikkeling een urgente zaak was. Na heroverweging van het bestemmingsplan stemde de gemeente in 2009 voor een plan dat bestond uit een organisch ontwikkelproces waarbij alle stakeholders in het gebied betrokken zijn. Hierdoor werd de visie op het gebied volledig veranderd. Het gebied – dat in het plan uit 2006 een woonwijk voor de elite zou zijn – werd nu een wijk met ruimte voor ondernemers, horeca en kunst, terwijl de wijk in bedrijf blijft als beroepshaven.

In het bestemmingsplan van het Havenkwartier dat in 2009 is opgesteld, zijn louter de hoofdlijnen van toekomstige ontwikkelingen geschetst. Dit betekent dat er veel ruimte is voor bottom-up initiatieven, zowel vanuit toekomstige bewoners als ondernemers. Belanghebbenden kunnen hun ideeën voordragen, projecten starten en ondernemingen oprichten zonder dat er voldaan moet worden aan veel regels. Deze ruimte heeft geleid tot een verdeling van koopgrond in kleine stukken die gekocht konden worden door toekomstige bewoners, wat een groot aantal zelfbouwwoningen opleverde. Daarnaast ontstonden er horecagelegenheden in voormalige loodsen, een kunstenaarscollectief (gevestigd in een broedplaats) en kleine ondernemingen. Deze gebruikers profiteren van clustervoordelen door het gebruiken van elkaars expertise en het realiseren van externe economische voordelen. Een garagehouder vraagt bijvoorbeeld input aan kunstenaars in de omgeving en horeca-eigenaren laten hun meubilair bij meubelmakers in het gebied ontwerpen. De meubelmakers maken dan weer veelal gebruik van dezelfde leveranciers.

Organische ontwikkeling

Organisch ontwikkelen bracht verscheidene veranderingen met zich mee. Zo vestigden verschillende bedrijven zich in het gebied. Eén hiervan is het Fooddock, gevestigd in de iconische zwarte silo die het Havenkwartier kenmerkt. Het gebouw huisvest de eerste foodhal buiten de Randstad en bevat tevens verschillende ruimtes die gehuurd kunnen worden voor feesten en vergaderingen. Een ander voorbeeld is de mobiele bar PIKNIK met een relaxte sfeer en hoge bezoekersaantallen. Het kunstenlab is een plek waar verscheidene kunstenaars samenwerken en exposeren in de tentoonstellingsruimte voor hedendaagse beeldende kunst. Allemaal bedrijven die worden gekenmerkt door creativiteit, openheid en het vermogen anders te zijn dan anderen.

Het ontstaan van de broedplaats en de toename van ondernemingen en horecagelegenheden gaven de economie van het Havenkwartier een financieel impuls. Zo zag Jan Nijland, garagehouder in het Havenkwartier en een van de pioniers in het gebied, zijn autoverkoop stijgen: “Als er kunstenaars in een gebied komen, wordt dat gebied weer aantrekkelijk en gaat het dus meer opleveren”. Die waardevermeerdering wordt onder andere veroorzaakt door het verbeterde imago. Dit maakt de wijk aantrekkelijk voor toekomstige bewoners, ondernemers en bezoekers. Daarnaast ontstond er met de komst van de broedplaats een sociaal netwerk dat ondernemers in de buurt zekerheid en samenwerking bood. Zekerheid omdat met het vaststellen van het bestemmingsplan subsidies werden vrijgemaakt voor kunstenaars. Samenwerking omdat kunstenaars en creatieve ondernemers van elkaars expertise gingen profiteren. Naast de veranderingen voor ondernemers zijn er consequenties voor de sociale interactie in een gebied. Projectleider Visser, werkzaam bij de gemeente Deventer, stelt dat de samenwerking tussen de gemeente en iedereen die zich in het Havenkwartier bevindt tot meer interactie leidt omdat men gedwongen intensief met elkaar omgaat. Zonder interactie tussen stakeholders is er immers geen samenwerking.

Neveneffecten

De omstandigheden die de spontane stad creëert hebben neveneffecten. In het Havenkwartier ontstond concurrentie tussen verschillende stakeholders, zowel in het gebied als rondom.
Grenzend aan het Havenkwartier ligt een terrein waar meerdere grote industriebedrijven gevestigd zijn. Twee van deze bedrijven (Akzo Nobel en Roto Smeets) stapten in 2005 naar de gemeenteraad om te voorkomen dat het aanvankelijke bestemmingsplan met voornamelijk dure woningbouw in werking zou treden. Beide bedrijven zagen zich bedreigd in hun activiteiten en de mogelijke toekomstige ontwikkelingen die deze in de weg gingen staan.

Ook tussen de belangen van de verschillende stakeholders in het gebied ontstond frictie. Voornamelijk tussen kunstenaars en ondernemers aan de ene kant en bewoners van het gebied aan de andere kant. Tijdens het ontstaan van de broedplaats waren huren voor kunstenaars en ondernemers in de broedplaats erg laag. Toen het gebied aantrekkelijker werd door de creatieve initiatieven nam de grondwaarde, en daarmee de huurprijzen, toe. Jan Nijland stelt dat “kunstenaars het niet netjes vonden dat zij de oorzaak waren van de stijging van de grondprijzen en hun huurcontracten in gebouwen van de gemeente niet verlengd werden omdat de gemeente meer potentie zag in het verkopen van bouwgrond voor woningen”. Daarnaast is er momenteel sprake van concurrerende belangen tussen bewoners die na 2009 in het gebied kwamen wonen en de ondernemers in het gebied. De bewoners die na 2009 in het gebied zijn komen wonen zijn voornamelijk zelfbouwers. Ondernemers zien graag minder woningen en het behoud van het industrieel uiterlijk van het gebied, terwijl de bewoners juist meer woningen willen ten behoeve van sociale contacten in de buurt en om zo een veilige leefomgeving te creëren. Deze ‘strijd’ komt bijvoorbeeld tot uiting in de discussie over de hoofdweg. Deze heeft altijd bestaan uit betonblokken. De bewoners vragen de gemeente de weg te asfalteren voor het rijgemak, terwijl ondernemers de weg zien als een referentie naar het industrieel verleden van het gebied en deze dus graag willen behouden.

Havenkwartier, Deventer (foto: Harmke Vliek)

Zeggenschap stakeholders

Het sturen van dit soort processen is vanuit het perspectief van de overheid erg complex. Enerzijds is er de doelstelling stakeholders zo veel mogelijk vrijheid te bieden, anderzijds moet het resultaat wel voldoen aan de bestaande bestemmingsplannen (Majoor, 2013). Tegelijkertijd moet de regulering van deze initiatieven de sociale veerkracht niet beteugelen of doen verminderen.

De gemeente Deventer had ondanks de spontane ontwikkelingsstrategie de regie in handen. Door het verlenen van tijdelijke vergunningen en het handhaven van randvoorwaarden behield zij de eindverantwoordelijkheid van beslissingen die werden genomen. Deze eindverantwoordelijkheid bestond op het niveau van projecten. In principe was alles mogelijk, zo lang de plannen binnen de gestelde randvoorwaarden vielen. Hoewel de gemeente dus in theorie de touwtjes in handen had, werden alle beslissingen genomen door de stakeholders, alleen of verenigd. De gemeente heeft geen gebruik gemaakt van haar vetorecht.

Organische ontwikkeling heeft ook gevolgen voor de sociale veerkracht van een gebied. Hiermee wordt het ontwikkelvermogen van sociale groepen of gemeenschappen dat zich in het licht van steeds veranderende omstandigheden moet aanpassen bedoeld. Het ontwikkelingsproces van het Havenkwartier wordt gekenmerkt door veel veranderingen in het ondernemersbestand en de bezetting van het Havenkwartier. De mate van sociale veerkracht is daardoor gedurende het ontwikkelingsproces sterk veranderd. Voor de aanvang van de broedplaats was er geen sprake van sociale veerkracht. Het gebied werd toen gekenmerkt door een haven met bijbehorende zware industrie. Ten tijde van de broedplaats was de sociale veerkracht van het Havenkwartier op het hoogtepunt, aldus garagehouder Nijland. Deze ontstond door de invloed van kunstenaars en creatieve ondernemers die zich inzetten voor een inclusieve gemeenschap. Na de zelfbouw van woningen op de plek van de kunstenaars is deze interactie afgenomen door het kleinere aantal mensen dat zich overdag in het gebied bevindt.

Veranderende ontwikkelingsstrategie

Het ontwikkelingsproces is nog niet ten einde. Op 21 juni 2016 werd een particuliere prijsvraag uitgeschreven voor de ontwikkeling van ObjectONE, gelegen in het Havenkwartier. ObjectONE is particulier opdrachtgeverschap in een gestapelde werkvorm, waarin de functies wonen, werken en recreatie gecombineerd worden. Het ontwerp voor dit object moest ‘smart’ zijn. Het gebouw moest in staat zijn de meest uiteenlopende wensen van toekomstige bewoners en gebruikers te kunnen herbergen. Hierbij moest maximale keuzevrijheid worden gegeven in het ontwikkelingsproces. Na het uitschrijven van de tender heeft de gemeente Deventer een keuze gemaakt betreffende het ontwerp. Deze strategie vertoont overeenkomsten met het paradigma van vóór de crisis. In plaats van interactie aan te gaan met stakeholders schreef de gemeente een tender uit. De invulling van het gebouw wordt geregeld door de gemeente, die huurprijzen vaststelt en vaste percentages wonen, huur en recreatie voor ogen heeft.

Het herontwikkelingsproces van het Havenkwartier biedt inzicht in de manier waarop een spontaan ontwikkelingsproces verbeterd kan worden. Allereerst was er lof voor de houding van de bestuurlijke organen in 2005. Ten eerste doordat de gemeente een facilitaire en ondersteunende rol aannam en de ontwikkeling over liet aan stakeholders in het gebied. Hierdoor ontstond veel sociale interactie tussen de stakeholders. Ten tweede is het aanstellen van één contactpersoon binnen de gemeente een actie waarmee onder stakeholders vertrouwen werd gecreëerd. In combinatie met het opzetten van een ondernemersvereniging draagt dit – in de ogen van stakeholders – bij aan een ontwikkelingsproces dat niet gehinderd wordt door bureaucratie. Ten derde bleek het betrekken van zo veel mogelijk stakeholders bij het ontwikkelingsproces een aantoonbaar goed idee; juist vanwege de intensieve betrokkenheid van alle stakeholders is het ontwikkelingsproces van het Havenkwartier succesvol verlopen. Indien andere instanties op een dergelijke gedereguleerde wijze wensen te ontwikkelen zullen zij stakeholders moeten aantrekken die belang hebben bij de ontwikkeling van het gebied en erg gemotiveerd zijn.

Author profile
Harmke is bachelorstudent Planologie aan de Universiteit van Amsterdam waar zij onderzoek deed naar gedereguleerde ontwikkelingen.

harmkevliek@hotmail.com

Literatuur

Buijze, A. (2014) Mogelijke vormen van regulering bij gebiedsontwikkeling, Universiteit Utrecht, Utrecht

Buitelaar, E., S. Feenstra, M. Galle, J. Lekkerkerker, N. Sorel & J. Tennekes (2012) Vormgeven aan de spontane stad: belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling, Planbureau voor de Leefomgeving/Urhahn Urban Design, Den Haag/Amsterdam

Majoor, S. (2013) Hervorming stedelijke vernieuwing: een paradox tussen vast en vloeibaar, Projectmanagement Bureau Amsterdam, Amsterdam

Urhahn, G. (2010) De Spontane Stad, BIS Publishers, Amsterdam

Vliek, H. (2018) Loslaten en leiden, scriptie bachelor planologie, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam

Author profile
Harmke is bachelorstudent Planologie aan de Universiteit van Amsterdam waar zij onderzoek deed naar gedereguleerde ontwikkelingen.

harmkevliek@hotmail.com

Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *