Opdrachtgeverschap in de woningbouw

Door collectief opdrachtgeverschap ontstaat er variatie in de huizenblokken (Almere, Homeruskwartier) (foto: Marcel Heemskerk)

Hoewel er al geruime tijd toenemende aandacht is voor zelfbouw, blijft het nog altijd achter als een vorm van woningbouw in Nederland. Dit geldt in het bijzonder voor laag- en middeninkomens in de stedelijke gebieden. De logica van zelfbouw lijkt op gespannen voet te staan met de geïnstitutionaliseerde normen in de woningbouw, de grondontwikkeling en de bouw. Wil zelfbouw echt voet aan de grond krijgen, dan lijkt een herschikking van de posities van actoren in de woningbouw noodzakelijk.

Bij zelfbouw krijgen bewoners verantwoordelijkheid voor en controle over de bouw van een woning voor eigen gebruik. Dit kan zowel alleen als met een groep, maar ook met steun van andere partijen. Een centrale aanname is dat controle over de bouw van een woning leidt tot groter individueel en maatschappelijk welzijn. De (her)ontdekking van zelfbouw sinds alweer bijna een krappe twintig jaar kan worden gezien in het licht van economische liberalisering en het ideaal van actief burgerschap. Niet de staat of de markt, maar burgers zelf worden verantwoordelijk voor woningbouw. Toch blijft het aandeel zelfbouw gering, ondanks een kleine opleving tijdens de afgelopen economische crisis. Zo bedroeg het aandeel zelfbouw als onderdeel van de totale woningbouwproductie in 2015 slechts 14,15 procent voor heel Nederland (CBS, 2017). De gemeente Amsterdam gaf in januari 2018 aan helemaal van de taakstelling zelfbouw af te willen (Nul20, 2018).

De toegankelijkheid van zelfbouw blijft een heikel punt. Voor burgers blijkt het lastig om over het benodigde kapitaal te beschikken (Wallace e.a., 2013). Collectieve zelfbouw lijkt vaak een uitkomst te zijn in stedelijke contexten. Maar juist bij zulke vormen bestaan organisatorische en financiële obstakels (Czischke, 2018). De vraag rest, waarom komt zelfbouw zo lastig van de grond? Om deze vraag te beantwoorden kijken we naar welke institutionele regelingen bestaan over zelfbouw en hoe deze van invloed zijn op de praktijk.

Waarom zelfbouw?

Voorstanders van zelfbouw wijzen op utilitaire argumenten enerzijds en normatieve argumenten anderzijds. Allereerst wordt gesteld dat zelfbouw zich onderscheidt van andere vormen van woningbouwproductie. Bewoners oefenen immers zelf controle uit over hoe het proces wordt georganiseerd. Dit zou leiden tot woningen van een hogere kwaliteit, omdat bewoners eerder geneigd zijn om te streven naar een hoge gebruikswaarde. Hiernaast bestaat de mogelijkheid tot kostenbesparing, omdat men kan kiezen om gebruik te maken van de arbeid en vaardigheden van de bewoners zelf, of die van het sociale netwerk. Bovendien zijn noch marketingkosten noch winstmarges hieraan verbonden. Op een hoger schaalniveau zou zelfbouw minder gevoelig zijn voor de cyclische neigingen, die de grootschalige commerciële bouw juist wel tarten. Zo lijkt zelfbouw een gulden middenweg om vraag en aanbod met elkaar in overeenstemming te brengen. Naast deze utilitaire voordelen kan ook worden gesteld dat burgers het fundamentele recht zouden moeten hebben om vorm te geven aan hun eigen leefomgeving (Parvis e.a., 2011). Dit argument lijkt met name de laatste jaren meer in zwang te zijn gekomen door de toenemende individualisering en verwachtingen rondom actief burgerschap.

Een historische of internationale vergelijking maakt al gauw duidelijk dat een grootschalig gedirigeerde woningbouwproductie eerder de uitzondering is dan de norm. Met name individuele zelfbouw is zeer gebruikelijk in veel Europese landen, met uitzondering van Nederland en het Verenigd Koninkrijk (Duncan & Rowe, 1993).

De teloorgang van de Hollandse zelfbouwtraditie werd ingezet met de schaalvergroting in gebiedsontwikkeling en woningbouw aan het eind van de negentiende eeuw. De woning veranderde van een huis voor eigen gebruik naar een verhandelbaar goed, dat in grote aantallen voor een anonieme markt kon worden geproduceerd. De relatie tussen opdrachtgever en aannemer werd geleidelijk vervangen door een tussenfinancier en een bouwbedrijf. Technische innovaties en modernisering van de bouw droegen mede bij aan deze ontwikkeling.

Anders dan in België of in Duitsland, koos de Nederlandse overheid na de Tweede Wereldoorlog ervoor om de volkshuisvesting grootschalig te organiseren middels de semipublieke woningcorporaties en grote ontwikkelaars. De actieve rol van de overheid in grondontwikkeling- en uitgifte faciliteerde een grootschalige organisatie van woningproductie. Hoewel gemeenten absoluut de mogelijkheid hielden om burgers bij woningbouw te betrekken, bijvoorbeeld door kleinschalige kaveluitgifte, kozen ze steevast voor institutionele partijen. Het gemeentelijk adagium luidde dat grootschalig georganiseerde woningbouw meer zekerheid bood in termen van grondopbrengsten en ruimtelijke uitkomsten.

Eind jaren negentig verzelfstandigden woningcorporaties en werd de grondmarkt geliberaliseerd. De verzelfstandiging van de woningcorporaties en de liberalisering van de grondmarkt in de jaren negentig leidden niet noodzakelijkerwijs tot een herontdekking van de opdrachtgevende burger. Hoewel politiek gezien een grotere verantwoordelijkheid aan de burger – nu consument – werd toebedeeld, bleef haar feitelijke rol beperkt tot het afnemen van de woning als gestandaardiseerd product. Toch was er ook toenemende kritiek op deze beperkte rol van de burger. Deze kritiek had vooral betrekking tot de vinex-stadsuitbreidingen, welke onvoldoende ruimte voor individualiteit zouden bieden. In 2000 signaleerde het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een fundamentele tekortkoming voor keuzevrijheid in woningbouw. Zelfbouw werd naar voren geschoven als hét middel om keuzevrijheid en de rol van de eindgebruiker te bevorderen.

De Rijksoverheid heeft sindsdien enkele beleidsmaatregelen getroffen ter bevordering van zelfbouw. Zo werden subsidies opgezet voor collectieve zelfbouw en werd het Bouwbesluit versoepeld. Ook werden planologische maatregelen geïntroduceerd. Sinds de herziening van de  in 2003 kan zelfbouw als verplichte woningbouwcategorie in een bestemmingsplan worden opgenomen. Deze wet definieert particulier opdrachtgeverschap als “de burger of een groep van burgers – in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk – volledige juridische zeggenschap heeft over en verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de eigen woning.” Ondanks deze maatregelen bleef het aandeel zelfbouw in de woningproductie over de jaren heen relatief laag. Een uitzondering vormden de crisisjaren, waarin sommige gemeenten zich genoodzaakt zagen om voor incrementele vormen van gebiedsontwikkeling te kiezen (Savini, 2017; Van Karnenbeek & Janssen-Jansen, 2018). Deze korte opleving toont de sterke relatie tussen de grondontwikkelingspraktijk en de manier van opdrachtgeverschap in de woningbouw. Nu weer vette jaren intreden, lijken veel gemeenten te kiezen voor samenwerking met professionele en institutionele partijen.

Almere realiseert met 3000 woningen de nieuwe stadswijk Homeruskwartier. (foto: Marcel Heemskerk)

Homeruskwartier, Almere

Het Homeruskwartier in Almere is illustratief voor hoe verschillende vormen van zelfbouw op een grote schaal kunnen worden bevorderd. Sinds 2006 geeft de gemeente Almere de mogelijkheid om burgers een woning te laten bouwen op een zelf verworven kavel. De redeneringen voor het zelfbouwschema benadrukken het belang van keuzevrijheid: zelfbouw is een “democratisch recht” en zou tevens leiden tot woningen van een hogere kwaliteit (Gemeente Almere, 2006). In het Homeruskwartier zijn zo in totaal 3000 woningen gerealiseerd, waarvan 1200 via individueel opdrachtgeverschap (individuele kavels), 600 via collectief opdrachtgeverschap (bouwgroepen) en 1200 via verschillende vormen van co-opdrachtgeverschap.

De schaal van het Homeruskwartier impliceert een zekere continuïteit met de conventionele ontwikkelpraktijk. Door het primaat van opdrachtgeverschap bij burgers te leggen wordt hier echter mee gebroken. Variatie in proces en vorm waren een uitdrukkelijk doel van de gemeente. Om dit te bewerkstelligen ontwikkelde de gemeente een plan op basis van verschillende perceelgroottes en typologieën. Het resultaat is zichtbaar anders dan de gebruikelijke naoorlogse Nederlandse nieuwbouwwijk.

Een projectbureau zorgde voor de bouwbegeleiding en kavelverkoop. Alle informatie over de mogelijkheden per kavel stond op een klein document: het kavelpaspoort. Dit was onderdeel van de overdrachtsakte voor de grondverkoop en bevatte extra regels over onder andere de bouwhoogte en materiaalgebruik. Binnenshuis werd Bouwbesluit niet getoetst. Men kon immers zelf beslissen wat als een kwalitatieve leefomgeving gold, beredeneerde de gemeente. De gemeente hoopte betaalbaarheid en toegankelijkheid te stimuleren door wisselende kavelgrootte, collectieve vormen van zelfbouw en een stelsel van rentevrije leningen voor lagere en middeninkomens: de zogenoemde IbbA-regeling (‘Ik bouw betaalbaar in Almere’). Deze regeling is sindsdien uitgebreid naar Den Haag, Nijmegen en Oud-Beijerland.

Om ontwikkelaars en corporaties ook te stimuleren aan meer consumentgerichte woningbouw te doen, werd een wedstrijd opgezet. De professionele ontwikkelaars kregen de opdracht om te bouwen, maar wel onder de voorwaarde dat de bewoners samen met hen de ontwerpen en bouwplannen verder zouden ontwikkelen. Een jury selecteerde veertien ontwikkelaars en woningcorporaties om een plan op te stellen, waarop het publiek zich kon intekenen. De voorstellen met de meeste aanmeldingen mochten gaan bouwen.

De co-opdrachtgeverschapswedstrijd toonde de wrijving tussen enerzijds de ontwerpvisie van ontwikkelaars en anderzijds het idee dat plannen van uit burgers zelf moesten komen. Hoewel het animo aanvankelijk groot was, haakten veel burgers af voordat een koopovereenkomst was getekend. Uiteindelijk werd besloten om deze stukken grond ‘traditioneel’ te ontwikkelen. De spanningen in de co-opdrachtgeverschapswedstrijd zijn kenmerkend voor structurele hindernissen over zelfbouw in de Nederlandse woningbouw.

Het Homeruskwartier maakte duidelijk dat bevordering van zelfbouw niet valt of staat bij een zich terugtrekkende overheid. Integendeel, de gemeente heeft een belangrijke rol gespeeld bij grondontwikkeling, infrastructuur, het maken van een masterplan, het opstellen van kavelpaspoorten en de begeleiding tijdens het bouwproces. Zo stelt de gemeente zichzelf ten taak om het recht om te bouwen voor burgers mogelijk te maken.

Door particulier opdrachtgeverschap kunnen bewoners hun eigen huis ontwerpen, zoals op deze individuele kavels in de Homeruskwartier (foto: Marcel Heemskerk)

Uitdagingen en beperkingen

Kijkende naar de institutionele arrangementen die bestaan over zelfbouw, valt op dat de grootste beperkingen niet in formele wetten liggen, maar eerder in de praktijk van de grondontwikkeling. Om een bouwvergunning te verkrijgen hoeft men enkel te voldoen aan het Bouwbesluit, het geldende bestemmingsplan en eventuele welstandseisen. Zelfbouw vereist hoofdzakelijk een toewijding van gemeenten om toegang tot kavels voor burgers mogelijk te maken. Gemeenten houden echter doorgaans de voorkeur voor samenwerking met de institutionele partijen. Dit is nu eenmaal de gewoonte, maar het garandeert ook zekerheid in grondopbrengsten en biedt de mogelijkheid om bepaalde ruimtelijke kwaliteiten te bewerkstelligen.

Toegang tot grond is een noodzakelijke voorwaarde voor alle woningbouw. De praktijken van gronduitgifte vormen een sterk obstakel voor de opdrachtgevende rol van burgers. Hoewel het belang van private actoren in de woningbouw is toegenomen in de laatste twee decennia, blijkt het moeilijk voor burgers om mee te dingen in gronduitgifte. De dominante rol van gemeenten in de grondpolitiek kan zowel een vloek als een zege zijn. Hoewel de gemeente zelfbouw op grote schaal mogelijk kan maken middels kaveluitgifte zoals in Almere, prefereren zij vaker de samenwerking met gevestigde partijen.

De actieve deelname van burgers in de voorziening van woningen genereert een diversificatie in de woningvoorraad. Burgers als opdrachtgevers zullen geneigd zijn gedifferentieerde gebruikswaarden in hun woningen na te streven. Op het buurtniveau veroorzaakt dit een morfologische variatie, welke kan botsen met het Nederlandse verlangen naar esthetische orde. Het rijmen van zelfbouw met het verlangen voor esthetische orde vereist een andere manier van werken. Gewenste morfologische eigenschappen zullen vooraf moeten worden bedacht en worden opgenomen in de overdrachtsakte: het kavelpaspoort. Op het financiële vlak vereist zelfbouw een meer procedurele manier van werken. Gemeentelijke budgetten zullen tevens op een meer gedifferentieerde grondopbrengst moeten worden ingesteld om zo rekening te houden met de kosten van ongelijk ontwikkelde grond. Een overgang naar een door burgers geleide vorm van woningbouw botst op de decennia-oude manier van werken tussen georganiseerde institutionele partijen.

Toch waren er spanningen in de co-opdrachtgeverschap van een aantal kavels in het Homeruskwartier, waardoor stukken grond ‘traditioneel’ zijn ontwikkeld (foto: Marcel Heemskerk)

Een politieke keuze

De opkomst van een corporatistisch regime van woningbouw heeft de opdrachtgevende burger in de verdrukking gebracht. Nauwe verbanden tussen de overheid, corporaties en ontwikkelaars hebben geleid tot een door aanbod geleide coalitie van woningbouwproductie. Hoewel deze coalitie kwantitatief effectief is geweest, heeft deze tegelijkertijd structureel het vermogen van burgers verzwakt om invloed uit te oefenen op hun leefomgeving. Zelfbouw kan mogelijk worden gemaakt middels een door de gemeente geleide kaveluitgifte of met behulp van bestaande planologische instrumenten. Almere laat zien dat binnen het kader van actief grondbeleid, de gemeenten de mogelijkheid hebben om burgerlijke kaveluitgifte te faciliteren. Opvallend is dat zelfs 25 jaar na de liberalisering en privatisering van de volkshuisvesting een grootschalig door aanbod geleid systeem nog altijd overheerst. In deze optiek worden de verhoudingen, normen en regels van de Nederlandse woningbouw gekenmerkt door een aanzienlijke mate van padafhankelijkheid. Op gemeentelijk niveau vereist het bij uitstek een expliciete politieke toewijding om de burger zelf opdracht voor woningbouw te kunnen laten geven.

Om zelfbouw levensvatbaar te maken, lijkt een herschikking van de posities van actoren in de woningbouw noodzakelijk. Dit kan een opdrachtgevende rol van burgers binnen het domein van institutionele ontwikkelaars inhouden. Vooral in dichte, stedelijke context waar individuele zelfbouw geen kans heeft, maakt grondschaarste het noodzakelijk om innovatieve collectieve oplossingen te zoeken waarmee hogere dichtheden kunnen worden gerealiseerd. Zulke vormen van collectieve zelfbouw of co-opdrachtgeverschap kunnen uitsluitend ontstaan door goede samenwerking met externe actoren. Tegelijkertijd kan zulke samenwerking binnen verschillende kruisingen van zelfbouw de uitkomsten en ervaringen van bewoners beïnvloeden. Meer vergelijkend onderzoek is nodig om te begrijpen hoe processen van institutionalisering en zelfbouwmodellen van invloed zijn op bouwprocessen en ervaringen van zelfbouwers (Mullins & Moore, 2018).

Boven alles is zelfbouw een expliciet politieke keuze. Gemeenten hebben een sleutelrol bij het beschikbaar maken van grond voor zelfbouw. Enerzijds kan dit door zelf kavels uit te geven, anderzijds door zelfbouw in een bestemmingsplan op te nemen. Dit behelst meer dan een keuze tussen regulering en deregulering in de woningbouw. Wettelijk gezien bestaat geen voorkeur om woningbouw op een bepaalde manier te organiseren. Het vereist een expliciete, politieke reflectie op hoe woningbouw moet worden georganiseerd en welke waarden daarbij strevenswaardig zijn.

Author profile
Daniël is promovendus in zelfbouw en regelgeving van woningbouw aan de Universiteit van Amsterdam.

I am a PhD candidate in Urban Planning at the Amsterdam Institute for Social Science Research (AISSR). I have studied Political Science (BSc) at the University of Amsterdam and the Freie Universität Berlin, and Urban Studies (MSc) at the University of Amsterdam and KTH Stockholm.

My research interests lie at the intersection of urban development, politics, land & housing policy and housing/home.

I currently investigate practices of self-build housing and facilities in the Netherlands and Brazil as part of the 'BESEFOGO' (Between self-regulation and formal government: the challenges of self-build housing and facilities) NWO-FAPESP research project. For more information refer to www.besefogo.com

Author profile
Anouk volgde in 2018 de master Urban and Regional Planning aan de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur

Czischke, D. (2018) ‘Collaborative housing and housing providers: towards an analytical of multi-stakeholder collaboration in housing co-production’, International Journal of Housing Policy, jg. 18, nr. 1, p. 55-81

CBS (2017) Statline, nieuwbouwwoningen, afgegeven vergunningen naar opdrachtgever, www.cbs.nl

Duncan, S.S. & A. Rowe (1993) ‘Self-provided housing: The First World’s Hidden Housing Arm’, Urban Studies, jg. 30, nr. 8, p. 1331-1354

Gemeente Almere (2006) Ik bouw mijn huis in Almere. Competitie voor ontwikkelaars als onderdeel van het programma ikbouwmijnhuisinalmere, Almere

Mullins, D. & T. Moore (2018) ‘Self-organised and civil society participation in housing provision’, International Journal of Housing Policy, jg. 18, nr. 1, p. 1-14

Nul20 (2018) Amsterdams college wil af van taakstelling zelfbouw, 13 februari, www.nul20.nl

Parvis, A., D. Saxby, C. Cerulli & T. Schneider (2011) A right to build. A next mass-housebuilding industry, Architecture 00:/ & University of Sheffield, School of Architecture, Londen & Sheffield

Savini, F. (2016) ‘Planning, uncertainty and risk: the neoliberal logics of Amsterdam urbanism’, Environment and Planning A, jg. 49, nr. 4, p. 857-875

Van Karnenbeek, L. & L. Janssen-Jansen (2018) ‘Playing by the rules? Analysing incremental urban developments’, Land Use Policy, nr. 72, p. 402-409

Wallace, A., J. Ford & D. Quilgars (2013) Build it yourself? Understanding the changing landscape of the UK self-build market, Centre for Housing Policy, University of York, York

Author profile
Daniël is promovendus in zelfbouw en regelgeving van woningbouw aan de Universiteit van Amsterdam.

I am a PhD candidate in Urban Planning at the Amsterdam Institute for Social Science Research (AISSR). I have studied Political Science (BSc) at the University of Amsterdam and the Freie Universität Berlin, and Urban Studies (MSc) at the University of Amsterdam and KTH Stockholm.

My research interests lie at the intersection of urban development, politics, land & housing policy and housing/home.

I currently investigate practices of self-build housing and facilities in the Netherlands and Brazil as part of the 'BESEFOGO' (Between self-regulation and formal government: the challenges of self-build housing and facilities) NWO-FAPESP research project. For more information refer to www.besefogo.com

Author profile
Anouk volgde in 2018 de master Urban and Regional Planning aan de Universiteit van Amsterdam.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.