Beleidsmakers en politici kennen een steeds grotere rol toe aan burgers bij de ontwikkeling en uitvoering van overheidsbeleid. Bij ruimtelijke ordeningsbeleid is die trend herkenbaar in de NOVI en de nieuwe Omgevingswet. Betekenisvolle inspraak vergt echter meer dan inventariseren wát burgers precies verlangen: hoé burgers denken en praten over ruimtelijke vraagstukken is zeker zo belangrijk. Interpretatiekaders van burgers kunnen behoorlijk afwijken van de denkpatronen van beleidsmakers en deskundigen. Dat inzicht heeft implicaties voor de ontwikkeling van inspraakinstrumenten en werkvormen om burgers te betrekken.
Minister De Jonge van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening kondigde in oktober 2022 aan dat Nederland aan de vooravond staat van een grote verbouwing. Deze verbouwing zal gevolgen hebben voor waar burgers wonen, werken en recreëren. Dit maakt het belangrijk, en vanuit democratische legitimiteit essentieel (Van Noije et al., 2020), dat ruimtelijk beleid voldoende draagvlak heeft. De rijksoverheid lijkt de noodzaak van inspraak en samenwerking met burgers te erkennen en maakte burgerparticipatie een vereiste in de Omgevingswet. Bovendien is het opvragen van burgerperspectieven onderdeel van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) (Ministerie van BiZa, 2020).
De nadruk op inspraak en samenwerking betekent dat burgers, beleidsmakers en politici de komende jaren heel wat gaan bespreken. Het faciliteren van betekenisvolle inspraak is echter geen sinecure en verlangt inzicht in de percepties van burgers. De leidende vraag in dit artikel is dan ook welke actuele problemen en toekomstige dilemma’s burgers identificeren als het gaat om de ruimtelijke inrichting van Nederland, en wat zijn hun interpretatiekaders bij de problemen en dilemma’s?
Een interpretatiekader is een grondhouding, of basishouding, en opgebouwd uit een combinatie van persoonlijke ervaringen, eerdere ervaringen met de overheid en vooral door beelden uit de media. Uit eerder onderzoek blijkt dat interpretatiekaders beïnvloeden hoe mensen nieuwe informatie cognitief en emotioneel tot zich nemen (vgl. Achterberg, 2014).
We beantwoorden de onderzoeksvraag op basis van vier focusgroepen, waarvan er in januari 2023 twee plaatsvonden in Amsterdam en twee in Almelo, en op basis van een korte vragenlijst met stellingen en open vragen onder 1.314 Nederlanders tussen najaar 2022 en begin 2023 (Den Ridder et al., 2023, p. 62-63). Zowel in de focusgroepen als in de vragenlijst stelden we algemene vragen over ruimtelijke ontwikkelingen. De vragenlijst bestond uit stellingen en open vragen. In de focusgroepen gaven we mensen de ruimte om hun visie in eigen woorden te vertellen, om zo hun percepties en interpretatiekaders te begrijpen.
foto: Patrick Rasenberg (via Flickr)
Problemen en dilemma’s
Gevraagd naar hun associaties bij inrichtingsvraagstukken noemen mensen vooral twee problemen: de woningmarkt en hoe vol Nederland volgens hen is. 27% van de mensen noemt het woningtekort zelfs als belangrijkste maatschappelijke probleem, terwijl dat aandeel jarenlang schommelde tussen de 5% en 10%. Ook in de focusgroepen zijn de problemen op de woningmarkt een veelbesproken onderwerp: welk thema de gespreksleidster ook aansnijdt, gesprekken cirkelen steevast terug naar het woning- en ruimtetekort.
Een derde en vierde probleem zijn stikstof en natuur. Mensen die bij ‘ruimtelijke inrichting’ aan stikstof denken, associëren het stikstofprobleem met de wooncrisis en overbevolking. Het beeld over de natuur is vooral dat ze verdwijnt, met als gevolg een minder prettige woonomgeving, lagere kwaliteit van recreatiemogelijkheden en verlies van het landschap waarmee mensen zich identificeren. Tot slot zijn er nog minder vaak genoemde kwesties: de druk op de infrastructuur en de gevolgen van klimaatverandering.
De dilemma’s over ruimtegebruik gaan over zowel wat de ruimte moet krijgen als waar die ruimte vandaan moet komen. Botsingen in ruimtegebruik zien mensen meestal in de verhouding tussen economische belangen, natuurbelangen en wonen. Bij gerichte stellingen zoals “Als natuurbelangen botsen met economische belangen, dan wordt in Nederland te vaak voorrang gegeven aan de natuur” lopen de meningen nogal uiteenlopen. In dit geval verwerpt 39% van de respondenten de stelling, waar 33% een neutrale positie inneemt en 28% het ermee eens is. Welk oordeel mensen geven hangt wel sterk samen met opleidingsniveau en partijvoorkeur. Zo kiezen Hbo/wo-opgeleiden en aanhangers van D66/Volt of PvdA/GroenLinks/SP/PvdD veel vaker voor de positie dat de natuur meer ruimte moet krijgen (Den Ridder et al., 2023, p. 41-42).
Het dilemma waar de ruimte voor tegengestelde ruimteclaims te vinden is, laat zeker zoveel verdeeldheid zien. Mensen zijn zich ervan bewust dat er veel moet op een beperkte hoeveelheid ruimte. Ook zijn ze eensgezind in hun beoordeling dat het ruimtegebrek vooral in de Randstad nijpend is, maar dat er buiten de Randstad best ruimte beschikbaar is voor allerlei functies. De focusgroepdeelnemers uit de regio Amsterdam lijken weinig oog te hebben voor wat de ruimtevraag betekent voor de rest van Nederland. Onder deelnemers uit de regio Almelo leeft juist het gevoel dat hun belangen niet serieus worden meegenomen in overheidsbeslissingen.
Dit gevoel past in een breder patroon waarbij mensen dilemma’s over ruimtegebruik bezien in termen van distributieve rechtvaardigheid en eerlijke belangenbehartiging. Zo ontstaat onder mensen uit de stadsregio Almelo het volgende gesprek rond de vraag onder welke voorwaarden mogelijk overlast gevend ruimtegebruik te accepteren is:
B: “Ik moet er niet aan denken dat ze hier bijvoorbeeld alle weilanden vol gaan leggen met zonnepanelen en al die energie op één of andere manier gebundeld wordt en het zou naar het westen gaan, dan zit ik daar niet op te wachten. Als je de helft hebt en je zou hier daar echt voldoende baat bij hebben en d’r wordt dan ook een andere voorziening voor terug geplaatst of betere scholen voor onze kinderen straks of dat ze niet voor alles naar universiteiten in het westen of wat dan ook moeten.”
C: “Dat is dus wat ik bedoel met transparantie van wat levert het op: wat gaat het ons kosten, maar wat levert het ons ook op?”
D: “En wat krijg je er zelf voor terug. Een stukje eigenbelang.”
Hier geldt dat wanneer bedrijven of de overheid ‘hun’ ruimte gaan gebruiken ze er wel voor moeten zorgen dat de lokale bevolking meeprofiteert. De komst van economische en infrastructurele functies als distributiecentra vinden mensen in principe acceptabel als dat gepaard gaat met lokale opbrengsten zoals werkgelegenheid en toegankelijke publieke voorzieningen.
De mensen in de focusgroepen beseffen dat direct meeprofiteren niet altijd gaat en dat de herinrichting van hun lokale leefomgeving teleurstellend kan uitpakken. Deelnemers voelen aan dat inrichtingsvragen, met alle tegengestelde wensen en belangen, zeer complex zijn. Sterker nog, het besef van de complexiteit is één van de grondhoudingen die beïnvloeden hoe mensen praten over inrichtingsvraagstukken.
foto: Gerard Stolk (via Flickr)
Interpretatiekaders
Uit de focusgroepgesprekken en open antwoorden denken we twee belangrijke interpretatiekaders te kunnen destilleren. In beide gevallen is de manier waarop mensen praten over ruimtelijke vraagstukken een andere dan de manier waarop beleidsmakers, politici en deskundigen dat doen. Die laatsten rederneren vanuit specifieke, technische beleidskaders en juridische (on)mogelijkheden.
Ten eerste leggen de mensen die wij spraken associatieve verbindingen tussen ruimtelijke onderwerpen en andere maatschappelijke thema’s die hen bezig houden. Illustratief zijn de uitspraken van een substantiële groep mensen waarin ze immigratie bestempelen als oorzaak van de wooncrisis, zoals zichtbaar in het citaat hieronder:
Dit denkbeeld dat de instroom van asielzoekers de wooncrisis veroorzaakt of op zijn minst verergert, komt regelmatig terug in de media en in de uitingen van sommige politieke partijen. Terwijl onderzoek dit verband juist sterk nuanceert (Adviesraad Migratie, 2020, p. 18) en politiek-economische oorzaken benoemt (o.a. Hochstenbach, 2022).
Ten tweede viel op dat mensen ruimtelijke vraagstukken zowel heel breed als heel specifiek maken. Ze brengen ruimtelijke en niet-ruimtelijke vraagstukken met elkaar in verband, zoals tussen ruimtelijke vraagstukken en het gepercipieerde onvermogen van de overheid om andere maatschappelijke kwesties op te lossen. Tegelijkertijd kunnen mensen brede onderwerpen ook juist sterk reduceren. Dan brengen ze een gesprek over waar ruimte te vinden is voor hernieuwbare energieopwekking terug tot een concrete discussie over de komst van een zonneweide in een nabijgelegen dorp.
Woonevent in Almelo (foto: provincie Overijssel via Flickr)
Grondhoudingen
Beide interpretatiekaders worden gevoed door drie grondhoudingen die beïnvloeden hoe mensen denken over ruimtelijke vraagstukken. Mensen hebben 1) een gevoel van complexiteit en gebrekkig inzicht in de materie, 2) het idee dat Nederland een ruimtegebrek heeft en er dus weinig kan en er weinig alternatieven zijn, en 3) het gevoel dat ruimtelijke veranderingen uitsluitend leiden tot een lelijkere leefomgeving.
De eerste grondhouding is dat ruimtelijke vraagstukken voor leken te complex zijn om goed te kunnen overzien. De belangen zijn groot, veranderlijk, vaak tegengesteld en bovendien lijkt alles met alles samen te hangen:
“Overal problemen: stikstofcrisis, te veel boeren, huizentekort, mobiliteit, enzovoorts.” (vrouw, 74 jaar, havo/vwo)
Mensen vinden het lastig om uitspraken te doen over de toekomst, terwijl inrichtingsvragen daar vaak over gaan. De keuzes die beleidsmakers maken (of niet maken), bepalen immers hoe Nederland er over 25 jaar uitziet (Kuiper et al., 2023). In de groepsgesprekken leidt dit ertoe dat het onderwerp zich ‘hecht’ aan tastbare, zichtbare objecten die steeds opnieuw terugkeren als gespreksonderwerp. In Almelo brachten mensen vooral windmolens in als voorbeelden, in Amsterdam begonnen mensen steevast over Schiphol en woonlocaties. Het besef dat inrichtingsvragen complex zijn, hangt ook samen met het gevoel van mensen dat ze belangrijke informatie missen of te laat krijgen. Dit, gecombineerd met het beeld dat bedrijven als Schiphol, Tata Steel en Google om schimmige wijze dingen gedaan krijgen bij de overheid, biedt een voedingsbodem voor het onbestemde gevoel dat besluiten niet eerlijk tot stand komen.
Een tweede grondhouding is dat Nederland een klein land is met een groot ruimtegebrek. Mensen stellen dat er eigenlijk geen ruimte is en dat de plannen voor het ene ruimtegebruik botsen met andere vormen van ruimtegebruik. Overigens lijkt onder bewoners van de stadsregio Amsterdam wel het gevoel te leven dat er in de regio wel braakliggend, bruikbaar terrein is. Buiten de Randstad waren gesprekken wat dat betreft meer weloverwogen: daar beseffen mensen dat elk stukje land nu ook al een functie heeft.
De derde grondhouding, tenslotte, is het gevoel dat de openbare ruimte lelijker wordt. Als mensen praten over de ruimtelijke inrichting dan is het beste wat ze erover kunnen zeggen dat ze Nederland efficiënt ingericht vinden, maar niet dat het land er de afgelopen jaren mooier op is geworden. Het omgekeerde is het geval. Mensen uiten teleurstelling over gerealiseerde ruimtelijke veranderingen en anticiperen op teleurstellende toekomstige veranderingen. Expliciet noemen ze dan termen als ‘verrommeling’ en spreken ze over ‘verdozing’, bijvoorbeeld wanneer het gaat over distributie- en datacentra.
Bedrijventerrein Middelblok (foto: Frans Berkelaar via Flickr)
Betekenisvolle participatie
Hoe kan de overheid de belangen van burgers meewegen als het gaat om ruimtelijke kwesties? Onze observatie dat de interpretatiekaders en grondhouding van burgers afwijken van die van beleidsmakers en politici, en onze bevinding dat burgers ruimtelijke vraagstukken complex vinden en kritisch zijn over het proces en de uitkomsten van beleid heeft implicaties voor de manier waarop burgerparticipatie moet worden georganiseerd.
Het is noodzakelijk om werkvormen te gebruiken die ruimte bieden aan de inzichten van burgers die niet direct binnen de vaak strikte juridische en technische kaders passen. Dat impliceert ten eerste dat burgerparticipatie al in een vroeg stadium van de planontwikkeling zou moeten worden opgestart. Ten tweede betekent het dat werkvormen burgers ruimte zou moeten bieden om te delen welke waarden of doelen zij belangrijk vinden bij de ruimtelijke ontwikkelingen. Ten derde kan het helpen om werkvormen te kiezen die burgers inzicht geven in de achtergronden en gevolgen van ruimtelijke keuzes. Een voorbeeld hiervan is de Participatieve Waarde Evaluatie die de TU Delft ontwikkelde. Deze methode zet burgers ‘op de stoel van de bestuurder’: ze biedt burgers de gelegenheid om een laagdrempelige manier te begrijpen wat de beslissingsdilemma’s zijn, om hen in staat te stellen bestuurders te adviseren. Een ander voorbeeld is Play the City waarbij ontwikkelaars burgers, andere belanghebbenden en beleidmakers uitnodigen om via toekomstscenario’s te reflecteren op de ruimtelijke ontwikkeling van de stedelijke leefomgeving (Kuiper et al., 2023).
Toch is ook hier een waarschuwing op zijn plaats. Uit evaluatieonderzoek naar dit soort werkvormen blijkt dat participanten en beleidsmakers weliswaar met nieuwe inzichten naar huis gaan, maar dat onduidelijk is hoeveel van de burgerinzichten daadwerkelijk in beleid terecht komt (Flood et al., 2018). De les is hier dat responsiviteit essentieel is om draagvlak te creëren voor ruimtelijk beleid. Alleen luisteren is niet genoeg: inzichten moeten een plek krijgen in beleid en wanneer dat onmogelijk blijkt, dan moet op zijn minst uitleg volgen waarom daar geen sprake van is. Oftewel: als politici en beleidsmakers burgers uitnodigen om mee te praten dan is het belangrijk om te weten wie er meepraten, hoe zij praten en met welk doel zij dat doen.
Ik ben een nieuwsgierige cultuursocioloog die graag onderzoek doet en daarover schrijft voor een divers publiek. Op dit moment werk ik als kwalitatief onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), waar ik me met name richt op vraagstukken over (politiek) vertrouwen en vertegenwoordiging.
0 reacties