PPS: publieke én private waarde

Viaduct in gebruik (foto: Marcel Heemskerk)

Bij infrastructuurontwikkeling is publiek-private samenwerking gemeengoed. De overheid stuurt daarbij op het vergroten van publieke meerwaarde door beheersing van kosten en doorlooptijd (efficiëntie) en verbetering van ruimtelijke kwaliteit (effectiviteit). Voor succesvolle samenwerking zal er ook private meerwaarde moeten ontstaan. Dit lijkt logisch, maar in de praktijk blijft deze vaak nog onderbelicht. Dit artikel brengt daarom in kaart waaruit de meerwaarde voor het private belang bestaat en hoe deze kan worden samengebracht met het publieke belang.

Bij de ontwikkeling van publieke infrastructuur is de sturing op publieke meerwaarde onder meer terug te zien in de Tracéwetprocedure en de procesaanpak van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). De sturing is gericht op het realiseren van publieke meerwaarde, waarbij een goede afweging dient te worden gemaakt tussen diverse belangen, zoals bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Private marktpartijen worden vooral betrokken als ideeëngeneratoren en -realisatoren binnen het proces dat het Rijk heeft gekozen. Het Rijk stuurt daarbij op value for money: hoe kunnen publieke middelen op de meest doelmatige manier worden besteed?

Private partijen zullen alleen geneigd zijn aan PPS deel te nemen wanneer zij ook hun eigen meerwaarde kunnen realiseren, die bijdraagt aan het voortbestaan van het bedrijf en/of het genereren van inkomsten. Deze mogelijkheden worden in de praktijk van de infrastructuurontwikkeling bepaald door de wijze waarop de overheid de markt benadert. Zoekt zij kwaliteit, de laagste prijs of juist een prettige samenwerkingspartner? De wijze van uitvraag van een infrastructuurproject is daarmee sterk bepalend voor de marktpartij waar uiteindelijk mee wordt samengewerkt. Een combinatie van unieke – van de concurrentie onderscheidende – middelen, kennis en kunde is de basis voor de concurrentiekracht van een bedrijf. Alleen wanneer een bedrijf middelen, kennis en kunde op een doeltreffende wijze in de PPS kan inzetten kan het money for value creëren.

In dit artikel wordt ingegaan op de manier waarop publieke en private meerwaarde gezamenlijk het succes van PPS bepalen. Om dit inzichtelijk te maken hebben de auteurs gebruik gemaakt van wetenschappelijk onderzoek; onder andere bestaande uit een literatuurstudie waarin de concepten van publieke en private meerwaarde verder zijn uitgediept.

Snelweg in gebruik (Beeld: Marcel Heemskerk)

Publieke meerwaarde

Meerwaarde speelt een centrale rol in ruimtelijke projecten, maar het is lastig om het objectief te meten. Actoren beïnvloeden met hun gedrag ruimtelijke functies zoals wonen, energie en milieu en ontlenen daar ook waarde aan. Hierdoor worden sommige ruimtelijke functies meer gewaardeerd dan andere. Vaak wordt bij meerwaarde in de praktijk vooral gedoeld op de publieke meerwaarde. Dit omvat onder andere sociale meerwaarde, bijvoorbeeld verbeterde relaties, en ruimtelijke meerwaarde, bijvoorbeeld gecombineerd functiegebruik (Heeres et al., 2016; Van Buuren & Roovers, 2015). Deze meerwaarde kan zich vertalen in meer financiële investeringen (meerwaarde creëren kost geld) en opbrengsten (gerealiseerde meerwaarde levert geld op, bijvoorbeeld in de vorm van een hogere gebieds- en/of netwerkkwaliteit). Daarmee heeft meerwaarde een meetbare financiële dimensie. De besluitvorming over ruimtelijke projecten is vooral een afweging omtrent publieke meerwaarde. Deze afweging geschiedt via maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) of publieke business cases. Daarnaast wordt afgewogen hoe private partijen optimaal betrokken kunnen worden bij het realiseren van meerwaarde. Bij grote PPS-weginfrastructuurprojecten
wordt daartoe gebruik gemaakt van meerwaardetoetsen, zoals de marktscan, de public-private comparator en de public sector comparator.

De meerwaardetoetsen beperken zich tot het vergelijken en beoordelen van de publieke meerwaarde bij vormen van marktinschakeling: bijvoorbeeld PPS ten opzichte van klassieke uitbesteding. Dit gebeurt vanuit het publieke perspectief. Voor een succesvolle samenwerking zal echter ook voor de private partij voldoende private meerwaarde te realiseren moeten zijn.

Private meerwaarde

Private meerwaarde is te definiëren als de commerciële meerwaarde die door de private partij te verzilveren valt. Deze meerwaarde wordt bepaald door de mate waarin een bedrijf zijn middelen, kennis en kunde optimaal kan inzetten voor het realiseren van de bedrijfsdoelstellingen, gegeven de beperkingen vanuit het project en haar context. Commerciële meerwaarde ontstaat alleen als deze inzet wordt gewaardeerd door de opdrachtgever. De mogelijke private meerwaarde is sterk afhankelijk van de manier waarop een project door de publieke partij wordt gedefinieerd in de uitvraag. Immers, als kwaliteit grotendeels vooraf door de publieke partij als opdrachtgever wordt bepaald, dan kan de private partij alleen op efficiëntie in de productie concurreren (Klijn & Teisman, 2000, p. 88). Dergelijke concurrentie kan leiden tot een sterke uniformiteit van het aanbod (Matthyssens & Van den Bempt, 2008) of een sterk verminderde concurrentie (Porter, 1996, p. 65).

Door private partijen ruimte te geven in de uitvraag van PPS-projecten ontstaan mogelijkheden voor het creëren van commerciële meerwaarde. Dit kan door de ruimtelijke of financiële grenzen van een project te verleggen, door meerdere projecten te combineren in een programma of door meerdere projecten achtereenvolgens te combineren. Door naast ruimte ook prikkels op te nemen, stimuleert een publieke partij dat de private partij maatschappelijke meerwaarde creëert terwijl zij tegelijkertijd commerciële meerwaarde kan realiseren. Een bedrijf onderscheidt zich daarbij van de concurrentie door een unieke mix van kwaliteit en prijs
aan te bieden. Echter, om zich te kunnen onderscheiden zullen private partijen moeten investeren in onderscheidende middelen en specifieke kennis en kunde. Het renderen van de investering staat of valt met het waarderingsmechanisme van de opdrachtgever en de combinatie van prikkels die de beloning vormt.

Demarcatie van PPS-projecten (Beeld: Lenferink e.a.)

Ruimte en het waarderingsmechanisme, via respectievelijk het contract en de beloning, bepalen hoe een bedrijf zijn middelen kan inzetten vanuit zijn commerciële belang om winst te maken en bedrijfscontinuïteit te garanderen. Echter, vooral in de infrastructuursector worden, vanwege de wens tijd en geld goed te beheersen, de mogelijkheden voor private partijen beperkt in contracten met strakke kaders (Leendertse, 2015).

Private meerwaarde: contractvorm

De afgelopen jaren zijn echter nieuwe contractvormen ingevoerd die de mogelijkheden voor private meerwaardecreatie hebben vergroot (figuur 1). Tot halverwege de jaren negentig werkten private partijen via zogenaamde RAWcontracten. RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering Grond-, Weg-, en Waterbouw. In dergelijke contracten werd de aanleg van een project vooraf tot in detail door de opdrachtgever gespecificeerd. De commerciële meerwaarde voor private partijen zat in het kosten-efficiënt aanleggen van het project, zonder dat het daarbij verantwoordelijkheid nam voor de kwaliteit van de specificatie en daarmee de realisatie van de publieke meerwaarde.

Met de komst van de Engineering & Construct (E&C) contracten en later de Design & Construct (D&C) contracten werd private partijen meer ruimte gegeven om te optimaliseren door activiteiten te combineren. De specificaties voor de engineering (E&C) of voor het gehele ontwerp (D&C) worden in deze contracten niet tot in detail aangeleverd. In E&C- en D&C contracten heeft de private partij de kans om, door het ontwerp en de engineering van de aanlegwerkzaamheden op elkaar af te stemmen, besparingen of meer kwaliteit te realiseren binnen het project en zo meerwaarde te creëren – value for money. Een deel van deze besparingen is echter nodig als afdekking voor het verhoogde risico van de private partij.

De meest recente ontwikkeling in contractvormen is het Design-Build- Finance-Maintain (DBFM) contract. In deze contractvorm worden naast ontwerp en aanleg ook beheer- en onderhoudstaken aan de private partij overgedragen. De private partij kan deze taken dan nog beter op elkaar afstemmen. Het DBFMcontract wordt door Rijkswaterstaat gezien als een PPS-contract en wordt standaard toegepast bij complexe nationale infrastructuurprojecten, zoals de A12 Utrecht-Veenendaal en de A15 Maasvlakte-Vaanplein. De ervaring leert dat deze contracten leiden tot optimalisaties tussen ontwerp-, aanleg- en onderhoudsactiviteiten, maar
ook tot risicomijding als gevolg van de betrokkenheid van de private financier. Daardoor worden ‘bewezen’ oplossingen vaak verkozen boven meer innovatieve (Lenferink, 2013).

Eventueel kan een Operate-component aan het DBFM-contract worden toegevoegd, waarmee ook de verantwoordelijkheden voor de exploitatie van het project aan de markt worden overgedragen. Er bestaan enkele voorbeelden van gebouwen waar voor een DBFMO-contract is gekozen, zoals het Ministerie van Financiën, het belastingkantoor te Doetinchem en het Nationaal Militair Museum in Soesterberg. Naast een Operate-component worden in de praktijk soms alliantie-onderdelen toegevoegd aan het contract. Deze ‘miniallianties’ worden als risico- of kansenalliantie toegevoegd aan projecten vanuit het principe dat het resultaat (tekorten dan wel opbrengsten) door de publieke en de private partij gedeeld wordt (Verhees, 2013). Vooral bij de ontwikkeling van spoorinfrastructuur heeft ProRail ervaring opgedaan met alliantie-constructies. De ervaring leert bijvoorbeeld dat bij de alliantie voor de spoorverbinding Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad het succes afhangt van de bereidwilligheid van de betrokken publieke en private actoren om echt samen te werken door risico’s en opbrengsten te delen. Deze samenwerking vergt een flinke organisatorische investering die alleen lonend is bij grote, complexe projecten (Neerlands Diep, 2015).

Cross-over (Foto: Marcel Heemskerk)

Private meerwaarde: beloning

Samen met de ontwikkeling van de contractvormen is ook de vorm van beloning, het waarderingsmechanisme, door Rijkswaterstaat doorontwikkeld. Traditioneel werd de private partij simpelweg beloond met een som geld voor het bouwen van een project. De private meerwaarde van een dergelijke beloning in een niet-PPS-contract was alleen aanwezig wanneer de aangeboden werkzaamheden voor minder dan de som werden voltooid. Dergelijke contracten zijn niet meer gebruikelijk in hedendaagse ruimtelijke projecten. Projecten zijn nu namelijk dusdanig complex dat ze een afweging van prijs en kwaliteit vergen binnen de lokale, regionale en nationale maatschappelijke context.

Met de invoering van de beschikbaarheidsvergoeding worden private prestaties anders beloond. In plaats van een product wordt een dienst verlangd van de private partij, zoals de beschikbaarheid van een aantal rijstroken. Op basis van de mate waarin deze dienst kan worden geleverd, ontvangt de private partij een periodieke beschikbaarheidsvergoeding. Hiermee ontstaat een prikkel om de kwaliteit van de dienst op peil te houden. Een beschikbaarheidsvergoeding is gebruikelijk in DBFM-contracten. Zo wordt bij het DBFM-contract voor de A12 Utrecht-Veenendaal per kwartaal een vergoeding betaald aan het private consortium. Deze vergoeding kan het consortium gebruiken om de voorinvestering terug te betalen aan de externe financier.

In de praktijk wordt overwogen om nog meer verantwoordelijkheid bij de markt te leggen door – naast de beschikbaarheid van de weg – mobiliteits- of doorstromingsdiensten te vragen. Hierdoor wordt een directe relatie gelegd tussen de prestatie en de gebruiker als afnemer van deze prestatie, zoals in DBFMO het geval is. Hiermee zou infrastructuurontwikkeling, waarin vaak sprake is van mono-sectorale bekostiging, meer gericht kunnen worden op het denken vanuit een business case, zoals gebruikelijk is in gebiedsontwikkeling. Het betrekken van de gebruiker bij PPS heeft daar tot optimalisaties geleid, zoals naar voren komt in een studie over DBFMO-contracten in de utiliteitsbouw (Verhees, 2013). De consequentie is evenwel dat een DBFMO voor weginfrastructuur alleen kan als een samenhangend deel van het netwerk wordt ingebracht in de PPS, met daarbij ook de verantwoordelijkheid voor het beheer. Dit gaat verder dan bij een DBFM, waarin slechts de aanleg en het onderhoud van een beperkt deel van een infrastructuurverbinding worden opgenomen. Deze discussie raakt aan een principiële discussie over de grenzen van PPS, over de verantwoordelijkheid van de overheid en de borging van het publieke belang. Is management van het netwerk als geheel (in plaats van een projectdeel) een essentiële primaire overheidstaak? Kan de verantwoordelijkheid hiervoor wel worden uitbesteed?

De beloning kan ook bestaan uit een exploitatievoordeel in het geleverde product. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de A2-tunnel in Maastricht. Als onderdeel van het project kreeg het private consortium het ontwikkelrecht voor een aantal vastgoedlocaties. Het betrof circa duizend woningen en 30 duizend vierkante meter vastgoedontwikkeling. Dit mocht voor eigen rekening en risico ontwikkeld worden binnen gestelde kaders. De waarde van de locaties wordt geschat op 50 miljoen euro ten opzichte van een publieke investering van 850 miljoen euro, welke via de grond- en vastgoedopbrengsten terugverdiend moet worden (Projectbureau A2 Maastricht, 2016). Deze beloning kan zorgen voor een meer integrale benadering in het project. In principe wordt de private partij namelijk via de grond- en vastgoedopbrengsten beloond voor een kwalitatief hoogwaardige uitvoering van het gehele project, inclusief infrastructuur en groene verbindingsstructuur (Projectbureau A2 Maastricht, 2016).

Waarde(n) in PPS?

Voor het succesvol functioneren van PPS in infrastructuurontwikkeling is het noodzakelijk dat niet alleen maatschappelijke waarde, maar ook commerciële waarde wordt gerealiseerd. Pas als zowel publieke als private belangen kunnen worden gediend zal samenwerking van de grond komen. Dit artikel belichtte ook de private kant van PPS en beschreef hoe publieke en private meerwaarde daarmee samenhangen.

Meerwaarde voor een private partij ontstaat indien deze zijn middelen, kennis en kunde optimaal kan inzetten en gewaardeerd krijgt binnen de ruimte die de uitvraag biedt. Het publieke belang wordt binnen deze ruimte gediend door prikkels die inbreng van de private partij in een bepaalde richting sturen en belonen. Met de ontwikkeling van contractvormen richting DBFM(O) en met beloningen op basis van geleverde diensten  wordt private partijen meer ruimte geboden voor het creëren van commerciële meerwaarde. Tegelijkertijd wordt door deze contractvormen meer risico naar de private partner overgedragen; dat moet weer via de ontwikkelde commerciële waarde worden gecompenseerd met een hogere beloning.

voldoende ruimte zijn. Deze ruimte in infrastructuurontwikkeling, en daarmee commerciële en maatschappelijke meerwaarde, kan worden vergroot door infrastructuurontwikkeling te combineren met gebiedsontwikkeling en/of de te leveren prestaties directer te koppelen aan gebruiksdiensten. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een integrale gebiedsontwikkeling in PPS-vorm. De private partij deelt dan in de investeringen en de opbrengsten. Dit lijkt voor infrastructuurontwikkeling voorlopig niet haalbaar vanwege de gebleken politiek-bestuurlijke gevoeligheid om gebruikers via tolheffing of een ander prijsbeleid direct te  laten betalen voor het gebruik van wegen. Bij vastgoed- en locatieontwikkeling is het meer gebruikelijk, mede omdat de grondopbrengsten dit tot voor kort lucratief maakten. Sinds de economische crisis zijn projectontwikkelaars en gemeenten meer terughoudend met het vormen van een gebieds-PPS. Dit voedt de discussie over de grenzen aan publieke verantwoordelijkheden, de grenzen aan (financiële) risico’s die kunnen worden overgedragen aan de markt, en de sturing op het afstemmen van publieke en private meerwaarde. In veel vormen van PPS moet juist ook voor de markt perspectief liggen. Het huidige samenspel tussen publieke en private meerwaarde en de manier waarop dit samenspel kan worden verbeterd verdienen nader onderzoek, maar zijn tot nu toe onderbelicht gebleven.

Author profile
Sander is werkzaam bij de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen
Author profile
Wim is projectmanager bij Rijkswaterstaat en werkzaam bij de faculteit Ruimtelijke Wetenschappen bij de Rijksuniversiteit Groningen
Author profile
Jos werkt aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen en bij Rijkswaterstaat

Literatuur

Heeres, N., S. Lenferink, T. Tillema & J. Arts (2016) ‘Beyond financial value capturing? Interactions between value capturing and cooperation at the interface of road infrastructure and land use planning’, Town Planning Review, jg. 87, nr. 2, p. 179-203
Klijn, E.H. & G. Teisman (2000) Governing public-private partnerships: Analyzing and managing the processes and institutional characteristics of public-private partnerships, Routledge, Londen
Leendertse, W. (2015) Publiek-private interactie in infrastructuurnetwerken: Een zoektocht naar waardevolle marktbetrokkenheid in het beheer en de ontwikkeling van publieke infrastructuurnetwerken, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen
Lenferink, S. (2013) Market involvement throughout the planning lifecycle: Public and private experiences with evolving approaches integrating the road Infrastructure planning process, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen
Matthyssens, P. & K. Van den Bempt (2008) ‘Moving from basic offerings to value-added solutions: Strategies, barriers and alignment’, Industrial Marketing Management, jg. 37, nr. 3, p. 316-328
Neerlands Diep (2015) Eindrapport evaluatie allianties OV SAAL. http://neerlandsdiep.nl/bibliotheek/eindrapport-evaluatieallianties-ov-saal/
Porter, M.E. (1996) ‘What is strategy?’, Harvard Business Review, jg. 74, nr. 6, p. 61-78
Projectbureau A2 Maastricht (2016) De groene loper: Eén plan voor stad en snelweg. http://www.a2maastricht.nl/
Van Buuren, A. & G. Roovers (2015) ‘Het creëren van meerwaarde bij publieke werken’, Rooilijn, jg. 48, nr. 5, p. 372-379
Verhees, F. (2013) Publiek-private samenwerking: Adaptieve planning in theorie en praktijk, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen

Author profile
Sander is werkzaam bij de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen
Author profile
Wim is projectmanager bij Rijkswaterstaat en werkzaam bij de faculteit Ruimtelijke Wetenschappen bij de Rijksuniversiteit Groningen
Author profile
Jos werkt aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen en bij Rijkswaterstaat
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *