Ruimtelijke heroverweging van verontreinigde terreinen

Bodemsanering (foto: Theo Lagendijk via Flickr)

Locaties met verontreinigingen in de ondergrond blijven vaak buiten beeld als ontwikkellocatie. Terwijl voor het oplossen van veel ruimtelijke opgaven juist gezocht wordt naar ruimte. Het blijkt echter lastig de mogelijkheden voor het gebruik van verontreinigde terreinen te verzilveren. De ruimtelijke en organisatorische situatie van deze gebieden is veelal gestold. Actie is bestuurlijk onaantrekkelijk. Het onderscheiden van verschillende typen gebieden en het toepassen van slimme combinaties van strategieën kan helpen om deze stolling te doorbreken. Cruciaal daarbij is een competente initiatiefnemer die in verbinding staat met bodemprofessionals en stedelijke ontwikkeling.

Nederland telt veel locaties waar sprake is van bodemverontreiniging. Dit zijn bijvoorbeeld locaties waar eerder een deel van de verontreiniging is aangepakt, waarna nazorgmaatregelen zijn ingezet om verdere risico’s te beheersen – zogenaamde IBC-locaties (Isoleren, Beheren en Controleren). Denk ook aan oude stortplaatsen, of industrieterreinen waar resterende verontreiniging samen met milieuproblemen en sociaal verval tot zogenaamde brownfields hebben geleid. Deze gebieden liggen zowel in stedelijk als landelijk gebied en komen weinig in beeld als ontwikkellocatie. En dat is jammer, zeker gezien de huidige druk op de ruimte. Hoewel exacte gegevens ontbreken, gaat dit over zeker meer dan 550 locaties en bedragen de jaarlijkse beheerskosten meer dan tien miljoen euro. Door de beperkingen in het gebruik van deze locaties staat de ontwikkeling in en rondom deze gebieden stil.

Toch is er meer mogelijk. Ruimtelijke en milieuhygiënische heroverweging van de locaties kan leiden tot lastenreductie (reductie van de verontreiniging), milieuwinst, en meerwaarde voor de gebieden waar de locaties in liggen. In de praktijk blijkt dit echter lastig. Dit artikel beschrijft deze situatie, en de mogelijkheden – primair voor gemeenten – om hier verandering in te brengen. Het gaat in op de redenen waarom heroverweging lastig is of vaak zelfs niet eens in beeld komt en beschrijft verschillende typen gebieden en daarbij passende strategieën voor heroverweging. Ten slotte gaat het artikel in op wat dit van een initiatiefnemer vraagt. Dit artikel is gebaseerd op onderzoek naar de afbouw van IBC-locaties en het omgaan met brownfields, uitgevoerd onder regie van het Uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond. Het onderzoek bestond uit (1) analyse van de huidige situatie en problematiek met behulp van interviews en werksessies met experts en practitioners, (2) analyse van praktijkcases, en (3) ontwikkelen van strategieën met behulp van literatuurstudie en (opnieuw) werksessies. De resultaten van dit onderzoek zijn gepubliceerd in twee kennisrapporten (Antea Group e.a., 2018, Witteveen+Bos, e.a.), en een studenten-onderzoek (Saxion hogeschool, 2018).

Een gestolde situatie

In ons onderzoek hebben we gekeken naar beheerste verontreinigde situaties. Situaties waarin in de bodem nog verontreiniging aanwezig is, die bekend is en die door middel van beheersmaatregelen op zijn plek wordt gehouden en gemonitord. Uit interviews en een werksessie met experts en practitioners bleek dat deze verontreinigde locaties kunnen gezien worden als gestolde situaties. Het beheer is goed geregeld, beheersmaatregelen zijn ingebed in bestaande wet- en regelgeving en de financiering is voor langere tijd gegarandeerd. In de loop der jaren zijn beheerorganisaties rondom de locaties gevormd, die op professionele wijze de maatregelen beheren. Daardoor ontbreekt de organisatorische noodzaak om tot heroverweging te komen. Daarnaast zijn de beheersmaatregelen weinig zichtbaar (damwanden, afdeklagen, grondwatermonitoring, e.d.). Omwonenden en gemeente zijn – als ze zich daarvan al bewust zijn – gewend aan de huidige ligging en inrichting van de locatie. Daardoor wordt ook in ruimtelijke zin geen noodzaak gevoeld om tot heroverweging te komen en is de situatie ook ruimtelijk gestold.

Hier komt nog bij dat het meestal weinig aantrekkelijk is om de situatie te veranderen, zelfs als de wens er zou zijn. Verontreinigde locaties hebben veelal een negatief imago en vaak is onvoldoende bekend hoe de verontreiniging zich binnen de locatie heeft ontwikkeld. Het nemen van nieuwe maatregelen lijkt daardoor een hoog risico te hebben en de mogelijke meerwaarde (financieel, milieu hygiënische en/of imago) is niet altijd helder. Waar de meerwaarde overduidelijk is, zoals op hoogstedelijke locaties, heeft herontwikkeling vaak al plaatsgevonden. Het heroverwegen van nazorgmaatregelen is dan ook voor bestuurders en gebiedsontwikkelaars vaak weinig aantrekkelijk.

Vier typen gebieden

Herontwikkeling vraagt – nu of in de toekomst – om een ruimtelijke potentie waardoor een terrein aantrekkelijk wordt voor ontwikkelaars (zie bijvoorbeeld de Zeeuw, 2018). Deze ruimtelijke potentie kan door gebiedsontwikkeling verzilverd worden maar verschilt per gebied. Daarnaast verschilt de potentie tot lastenreductie van de aanwezige verontreiniging per gebied (zie onder meer Alphenaar, 2015; TCB, 2015; Witteveen+Bos, 2018). Een hoge potentie tot lastenreductie maakt afbouw van de verontreinigingen mogelijk. Uit deze invalshoeken hebben wij vier typen terreinen afgeleid, die elk een eigen ontwikkelstrategie vragen, zie ook figuur 1.

Figuur 1. Een ruimtelijke typologie van verontreinigde terreinen

Allereerst gebieden waar zowel potentie tot herontwikkeling als die tot lastenreductie hoog zijn. Deze gebieden zijn vaak hoogstedelijk. Reguliere gebiedsontwikkeling doet hier zijn werk zonder dat aanvullende acties nodig zijn. De herontwikkeling en afbouw versterken elkaar. Een voorbeeld hiervan is de herontwikkeling van het Vetgasfabriekterrein in Amersfoort. Hier waren de gronddruk en wensen tot herontwikkeling van de NS aanleiding om ook de beheermaatregelen te heroverwegen.

In een tweede groep gebieden is de potentie tot herontwikkeling hoog, maar de potentie tot lastenreductie minder. Hier ligt de focus op gebiedsontwikkeling met beheer en zo veel mogelijk beperking van de aanwezige verontreiniging. De voormalige gasfabriekslocatie aan de Nieuwstraat in Leidschendam die is herontwikkeld voor woningbouw en bedrijven is hier een voorbeeld van. De verontreiniging is grotendeels afgedekt met een parkeerplaats en wordt beheerst met een cement-bentoniet wand, een drainagesysteem en een interceptiesysteem.

Kernboring door het asfalt op het oude gasfabrieksterrein Nieuwstraat in Leidschendam (foto: Adverbo)

De derde categorie betreft gebieden waar de potentie tot lastenreductie hoog is, maar de potentie tot herontwikkeling lager. De ruimtelijke druk kan er laag zijn maar ook kan eerder al herontwikkeling hebben plaatsgevonden zonder afbouw van de verontreinigen. Hier ligt een milieutechnische aanpak voor de hand, gericht op het reduceren en – uiteindelijk – saneren van de resterende verontreinigingen. Zo is gemeente Dordrecht bijvoorbeeld afbouw gestart op het terrein van de oude gasfabriek Bleijenhoek zonder dat nieuwe herontwikkeling plaatsvindt.

Ten slotte zijn er gebieden waar zowel de potentie tot herontwikkeling als die tot lastenreductie laag zijn. Hier liggen het accepteren en waar mogelijk verzachten van de last voor de hand. Een sprekend voorbeeld hiervan is terrein De Ceuvel in Amsterdam. In de crisisjaren vanaf 2007 was herontwikkeling lastig en bestaande verontreiniging een extra belemmering. Na een prijsvraag werd het terrein tijdelijk ingericht met op het opgehoogde verontreinigde terrein geplaatste woonboten. Reinigende beplanting is rondom aangebracht. Deze tijdelijke inrichting en gebruik heeft de locatie weer aantrekkelijk gemaakt.

Strategieën voor ontwikkeling

Op basis van een analyse van de cases, strategieën voor gebiedsontwikkeling (uit onder meer de Zeeuw, 2018) en mogelijkheden voor omgaan met beheer en afbouw van verontreinigingen (uit onder meer Alphenaar, 2015 en TCB, 2015) zijn strategieën afgeleid waarmee succesvolle herontwikkeling en afbouw van verontreinigde terreinen mogelijk is. In de onderzochte cases bleek succes te zitten in het slim combineren van elkaar versterkende, strategieën. Afhankelijk van het type locatie bleken andere (combinaties van) strategieën te worden gehanteerd.

In één onderzochte case – De Ceuvel Amsterdam – zagen we de strategie tijdelijk gebruik. Dit verbetert het imago van een locatie, doorbreekt de ruimtelijke stolling en geeft een bestuurder de kans om op positieve wijze met de locatie aan de slag te gaan. Deze strategie past goed bij locaties met, op dat moment, weinig potentie.

Een strategie die bij deze locaties ook goed past, en die tijdelijk gebruik kan versterken, is placemaking. Placemaking voegt iets toe aan tijdelijk gebruik, namelijk het nadrukkelijk naar boven halen van positieve kwaliteiten van een gebied en deze als merk benadrukken. Dit doorbreekt de ruimtelijke stolling. Ook placemaking werd toegepast in de casus De Ceuvel. Een ander voorbeeld is de Volgermeerpolder. Hier heeft in het verontreinigde terrein herontwikkeling van het oorspronkelijke hoogveenlandschap plaatsgevonden: ‘van gif naar gaaf’ (Antea Group et al, 2018).

Volgermeerpolder: herontwikkeling met gebruik van nieuwe technieken, branding en belangrijke inbreng van de omgeving. Natuurontwikkeling en zelfverzorgende ‘natural cap’ om chemisch afval te isoleren (bron: Stichting Burgerkomitee Volgermeerpolder via volgermeerpolder.nl)

Een strategie die ook goed past bij locaties met weinig potentie is experimenteren. Dit kan daar met relatief weinig risico. De strategie maakt het mogelijk om aan de slag te gaan met nieuwe technieken en methoden voor reductie van verontreiniging. Soms gebeurt dit als onderdeel van tijdelijk gebruik, zoals op De Ceuvel, waar een helofytenfilter de bodem moet reinigen. Soms is dit een voorloper voor afbouw van de verontreiniging, zoals bij het Dagra terrein in Bunschoten. Daar is door middel van het tijdelijk stoppen van de grondwateronttrekking gekeken hoe het grondwater daarop zou reageren en welke mogelijkheden dit zou opleveren voor optimalisatie of definitieve afbouw van het beheer van de verontreiniging. Deze strategie past zowel goed bij de strategie heroverwegen, als in combinatie met de strategieën optimaliseren, tijdelijk gebruik en placemaking.

Herontwikkeling als strategie is uiteraard gericht op gebieden met een hoge potentie daarvoor. Herontwikkeling wordt mogelijk door in te spelen op urgente ruimtelijke opgaven in en rondom een gebied – zoals stedelijke transformatie, energietransitie en klimaatadaptatie. We zagen deze strategie in cases als de Vetgasfabriek in Amersfoort. De strategie volgt de inzichten rondom gebiedsontwikkeling (De Zeeuw, 2018). Tijdelijk gebruik en placemaking kunnen de weg bereiden voor zo’n succesvolle herontwikkeling.

Gebieden met een hoge potentie tot reductie van de bestaande verontreiniging, vragen om de strategie herontwerp. Met nieuwe inzichten en technieken worden dan nieuwe saneringsmaatregelen verkend, ontworpen en toegepast. Dit geeft bestuurders de kans om lastenreductie te realiseren, zoals bij Bleijenhoek in Dordrecht.

Als op dit soort locaties, zeker als de ruimtelijke potentie laag is, weinig potentie is tot afbouw van de verontreiniging, dan komt optimaliseren van het huidige beheer in beeld. De gemeente Dordrecht doet dit op een aantal van zijn verontreinigde locaties, op basis van een verkenning naar de potenties tot afbouw. Nieuwe werkwijzen, zoals asset management, helpen om een verdere optimalisatie van het beheer te realiseren. Deze strategie kan ook goed aansluiten bij een combinatie met de strategieën experimenteren, tijdelijk gebruik en placemaking.

Tot slot is continueren van het huidige beheer uiteraard ook een strategie. Dit wordt gedaan daar waar de potentie voor herontwikkeling of reductie van de verontreiniging herontwerp daadwerkelijk nog niet haalbaar is en verdere optimalisatie van het beheer weinig kansen biedt. Deze strategie kan bewust worden gekozen en geeft de kans om bestuurders en omgeving nog eens op de aanwezigheid van de IBC-locaties te attenderen. Op veel locaties in Nederland gebeurt dit echter nog onbewust, als gevolg van de eerder omschreven stolling.

De Ceuvel, Amsterdam (foto: Adam Nowek via Flickr)

Initiatief voor heroverweging

Daadwerkelijk tot heroverweging van een verontreinigd komen, is een delicaat spel tussen de potentie van de locatie en de omgeving ervan, initiatiefnemers voor de heroverweging en gevoelde urgentie bij betrokken verantwoordelijken. Vaak zorgt een window of opportunity – een combinatie factoren die ruimte schept voor nieuwe mogelijkheden – voor het op gang komen van de heroverweging. Dit is bijvoorbeeld te zien bij het EMK-terrein in Krimpen aan de IJssel waar lang niets gebeurde. Het terrein zat in een houdgreep van juridische afhandeling van de schade, sanering en faillissement, de complexiteit van de verontreiniging en maatregelen en een slecht imago. Herontwikkeling komt van de grond als onverwacht budget beschikbaar blijkt bij het Rijk en tegelijkertijd Rijk, VNG, IPO en de Unie van Waterschappen bestuurlijke afspraken maken over de landelijke afbouw van dergelijke verontreinigde locaties. In diezelfde tijd brengt een inspectie schade en zakkingen aan de damwand rond het terrein in beeld, waardoor ingrijpen sowieso nodig werd. Deze combinatie van factoren brachten de Milieudienst tot het initiatief om de maatregelen te heroverwegen en de potentie van echte herontwikkeling te onderzoeken.

In de onderzochte cases zijn initiatiefnemers, zoals in bovenstaande voorbeeld de Milieudienst, cruciaal voor heroverweging: zij zetten deze in beweging en geven er vorm aan (zie ook Glumac, 2012 en De Zeeuw, 2018). Een goede initiatiefnemer ziet complexe opgaven als een uitdaging, houdt het bredere maatschappelijke perspectief en een haalbaar doel voor ogen en durft een weg daarnaar toe in te slaan, dingen te proberen en daarvan te leren. Hij of zij moet ook over de grenzen van de opgave en organisaties heen inhoud, personen en onderwerpen met elkaar kunnen verbinden. Zoals de Milieudienst bij het EMK-terrein, die naar aanleiding van de inspectie de dialoog met onder meer Rijk, gemeente en intern aangaat.

Verbinding met stedelijke ontwikkeling

Ten slotte een laatste punt. In de onderzochte cases kwam de initiatiefnemer veelal uit de beheerorganisatie van de locatie (zoals gemeente en milieudienst). Bij gebiedsontwikkeling vindt de belangrijkste interactie echter plaats tussen (vaak private) projectontwikkeling en mensen van stedelijke ontwikkeling bij een gemeente (Glumac, 2012). Waar de potentie van herontwikkeling evident is, komt deze interactie zonder grote problemen op gang. Gebieden waar deze potentie níet evident is, zijn in het algemeen echter uit het zicht van zowel projectontwikkelaars als stedelijke ontwikkeling. De bodemprofessionals die deze gebieden beheren en mogelijk een window of opportunity voor heroverweging zien, hebben nauwelijks contact met hen. Daarbovenop ontbreken bij bodemprofessionals vaak de competenties die voor initiatief nemen cruciaal zijn. Dat zorgt er voor dat heroverweging op deze locaties vaak niet van de grond komt. De rol van de Milieudienst in Krimpen aan de IJssel was wat dat betreft uitzonderlijk. Sturen op een goede verbinding tussen bodemprofessionals en stedelijke ontwikkelaars is daarom ook cruciaal als we de potentie van verontreinigde terreinen in ruimtelijke ontwikkeling willen benutten.

Dit artikel is onderdeel van het themanummer ‘Ruimte en ondergrond’, zie het inleidende artikel ‘De ondergrond terug op de ruimtelijke agenda‘.

Author profile
Geert Roovers
Geert is lector Bodem en Ondergrond bij Saxion hogeschool en adviseur bij Antea Group

Geert Roovers studeerde in 1993 af als Civiel Ingenieur aan de Technische Universiteit Delft. Roovers werkt bij Antea Group als senior consultant op het gebied van ruimtelijke besluitvormingsprocessen, water en infrastructuur. Daarnaast voerde hij wetenschappelijk onderzoek uit naar de bestuurskundige aspecten van besluitvorming in deze werkvelden. In 2012 promoveerde hij op de interactie tussen systeembenaderingen en besluitvorming in het rivierbeheer. Recent voerde Roovers onderzoek uit naar publieke organisaties en asset management.

Author profile
Ron Nap
Ron is strategisch adviseur bij het Uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond en Bodem+ van Rijkswaterstaat
Author profile
Peter Rood
Peter is zelfstandig procesmanager en adviseur ondergrond en grondwaterbeheer

Literatuur

Alphenaar, A. (2015) ´Quick-scan/karakterisering van IBC locaties´, TTE, Rotterdam: 24 november 2015

Antea Group, Witteveen+Bos, Tauw, Peter Rood, Deltares en Saxion hogeschool (2018) Afbouw IBC-locaties, rapport in opdracht van het Uitvoeringsprogramma Bodem, Juli 2018 https://www.anteagroup.nl/ibc-locaties

Glumac, B. (2012) Strategic decision modeling in Brownfield redevelopment, Eindhoven: Technische Universiteit Eindhoven, DOI: 10.6100/IR734492

Debast, J., J. Theelen, J. Visser en O. ten Voorde (2018) ‘IBC-locaties. Problemen in de herontwikkeling’, resultaten opdracht studentengroep Minor Bodem en ondergrond, september 2017 – januari 2018, Saxion hogeschool

Witteveen+Bos, Antea Group, TAUW (2018) Stimulering gebruik Brownfields – Bodem: van belemmering naar kans, Rijkswaterstaat: Uitvoeringsprogramma Bodem & Ondergrond

Witteveen+Bos (2018) Nazorg nader bekeken, Adviesnotitie afbouw nazorgopgave: een onderlegger voor art. 9 convenant bodem en ondergrond, Uitvoeringsprogramma convenant Bodem en Ondergrond, 102185/18-004.058, 16 maart 2018

Zeeuw, F. de (2018) Zo werkt gebiedsontwikkeling, handboek voor studie en praktijk; TU Delft Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling

Technische Commissie Bodem (2015) Advies Eindig beheer grote voormalige bodemsaneringslocaties met IBC regime, TCB, 16 december 2015, kenmerk A108

Author profile
Geert Roovers
Geert is lector Bodem en Ondergrond bij Saxion hogeschool en adviseur bij Antea Group

Geert Roovers studeerde in 1993 af als Civiel Ingenieur aan de Technische Universiteit Delft. Roovers werkt bij Antea Group als senior consultant op het gebied van ruimtelijke besluitvormingsprocessen, water en infrastructuur. Daarnaast voerde hij wetenschappelijk onderzoek uit naar de bestuurskundige aspecten van besluitvorming in deze werkvelden. In 2012 promoveerde hij op de interactie tussen systeembenaderingen en besluitvorming in het rivierbeheer. Recent voerde Roovers onderzoek uit naar publieke organisaties en asset management.

Author profile
Ron Nap
Ron is strategisch adviseur bij het Uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond en Bodem+ van Rijkswaterstaat
Author profile
Peter Rood
Peter is zelfstandig procesmanager en adviseur ondergrond en grondwaterbeheer
Whatsapp

Reageer op dit artikel

2 Reacties

  1. Tom Hoekstra

    Bedankt voor het schrijven van dit artikel. Erg interessant om de Volgermeerpolder te zien, en hoe dit gebied gesaneerd wordt en een heel nieuwe plek wordt. Mooi om te zien dat dit zich ontwikkeld tot natuurgebied!
    https://www.beerten.info/bodemsanering

    Antwoord

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.