Ruimtelijke ordening programmatisch aanpakken

Vliegverkeer is een grote bron van luchtvervuiling (foto: 贝莉儿 DANIST via Unsplash).

8 december 2018

De nieuwe Omgevingswet heeft als doel om bureaucratische en juridische procedures te versimpelen. Toch kan in de nieuwe wet de zogenaamde programmatische aanpak – een bepaald complexe benadering – worden ingezet. Dit betekent grote kansen voor overheid en grote ontwikkelaars om bijvoorbeeld duurzaamheidsnormen te omzeilen. Burgers zullen hiermee juist minder kansen hebben om invloed uit te oefenen. Hoe werkt dat en wat zijn de kansen en gevaren die zo’n aanpak met zich meebrengt?

In 2021 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Volgens sommigen betreft het de grootste wetgevingsoperatie sinds de Tweede Wereldoorlog. Het is bijna onvermijdelijk dat binnen een dergelijk omvangrijke codificatie spanningen bestaan tussen de verschillende doelen die de wet probeert te verwezenlijken. Zo stelt artikel 1.3 van de Omgevingswet dat de wet tot doel heeft om een veilige, gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit te garanderen. In lid 2 echter wordt gesproken van het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. In de memorie van toelichting bij de wet wordt uitgelegd dat de wet ook bedoeld is om besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen te versnellen en de flexibiliteit te vergroten. Veiligheid, gezondheid, flexibiliteit en doelmatigheid liggen echter niet zonder meer in elkaars verlengde.

De spanning tussen de doelstellingen van de Omgevingswet is deels terug te voeren op een spanning die men in huidige politieke discussies terugziet. De nadruk op duurzaamheid komt overeen met de grote maatschappelijke aandacht voor milieuvraagstukken vanaf begin jaren negentig. Tegelijkertijd beklaagt men zich over de stroperigheid bij de realisering van infrastructuurprojecten. De nadruk op doelmatigheid komt terug in afwijkings- en experimenteerbepalingen die het makkelijker moeten maken nieuwe projecten van de grond te krijgen. De Omgevingswet bevindt zich dus in een precair speelveld van belangen. Aan de ene kant verlangt men een transitie naar duurzame ontwikkeling en oog voor welzijn, maar aan de andere kant dienen deze zaken geen nadelige gevolgen voor de economische ontwikkeling te hebben.

Rond 2005 kwam Nederland op slot te zitten voor ruimtelijke ontwikkelingen vanwege overschrijding van de normen voor luchtkwaliteit (Arnoldussen, 2016). Daarnaast zorgden de vaststelling van Natura2000-gebieden voor ruimtelijke problemen. Werken met programma’s bleek een oplossing te bieden. In deze programma’s bepaalt het betreffende bestuursorgaan, oorspronkelijk de regering, van tevoren de uitwerking van het beleid en neemt het maatregelen om te voldoen aan de verschillende standaarden voor milieukwaliteit, zogenoemde omgevingswaarden. Via het programma zou gewaarborgd moeten worden dat maatschappelijke ontwikkelingen gerealiseerd kunnen worden zonder de milieukwaliteit te zwaar te belasten. Een bijzonder programma is het Programma met programmatische aanpak, kortweg programmatische aanpak genoemd. De programmatische aanpak is eerder ingezet, maar heeft nu een vaste plaats in de omgevingswet veroverd. Het verschijnt hoogstwaarschijnlijk vooral op plekken waar de milieukwaliteit onder druk staat, maar waar men toch nieuwe ontwikkelingen wil kunnen realiseren (Oldenziel & Vos, 2018). Voorbeelden zijn voormalige havens of industrieterreinen die op slot zitten voor nieuwe ontwikkelingen, omdat de milieukwaliteit daar om verschillende redenen te slecht is. Een programmatische aanpak zou kunnen zorgen dat ontwikkelingen voortgezet kunnen worden door flexibeler om te gaan met de randvoorwaarden die worden gesteld door de omgevingswaarden. Niels Koeman noemt de programmatische aanpak daarom de “noodzakelijke smeerolie” van het omgevingsrecht (Koeman, 2012). Daar zit echter ook een keerzijde aan. De programmatische aanpak kan leiden tot minder rechtsbescherming voor de burger en een grote mate van depolitisering waardoor de uitvoerende organen, colleges van burgemeester en wethouders, Gedeputeerde Staten en de minister, veel meer invloed over gebiedsontwikkeling kunnen uitoefenen dan voorheen gebruikelijk was.

De programmatische aanpak

De programmatische aanpak is een manier om van tevoren in te plannen welke projecten in een bepaald gebied doorgang kunnen vinden, ook al dreigt daarbij de overschrijding van een omgevingswaarde. Dat kan een bepaalde mate van geluidshinder zijn, gemeten in maximaal aantal decibellen, een mate van boden- of luchtverontreiniging, enzovoort. Normaliter zou het bij dreigende overschrijding heel moeilijk worden om bepaalde infrastructuurprojecten te realiseren of activiteiten te vergunnen, omdat die omgevingswaarden door het bestuur gehaald moeten worden. Echter, als de programmatische aanpak wordt gehanteerd zou hier wellicht meer ruimte voor zijn.

Het werkt als volgt: het bestuursorgaan belast met de uitvoering stelt een plan op van het gebied, van alle schadelijke activiteiten of vervuiling die ter plaatste aanwezig zijn en van wat nog gepland staat. Daartegenover stelt het een pakket aan van genomen en te nemen maatregelen om de situatie te verbeteren. De uitkomst van deze grote rekensom moet zijn dat de omgevingswaarde, na de termijn genoemd in het programma, gerealiseerd is. Goed beschouwd verandert dus niets aan de omgevingswaarde zelf. Het programma is alleen gericht op het aannemelijk maken dat die omgevingswaarde wordt gehaald. Dit is nuttig omdat anders de rechter een bepaald project af kan keuren of een vergunning alsnog kan vernietigen, omdat het bestuur niet aannemelijk heeft kunnen maken dat het omstreden project of de verleende vergunning niet zal zorgen voor normoverschrijding. De programmatische aanpak ondervangt dat gevaar proactief en zorgt dat het bestuur kan aantonen dat de nadelige gevolgen van een project of vergunning in het kader van het gehele pakket aan maatregelen is verdisconteerd.

Daarbij zitten echter addertjes onder het gras. Onder de noemer ‘flexibiliteit’ bevat de Omgevingswet veel afwijkingsmogelijkheden. Dat wil zeggen, via uitzonderingsbepalingen geeft de wet ruimte om gemotiveerd van bepaalde regels af te wijken. Het ligt voor de hand dat de programmatische aanpak in tandem met die mogelijkheden zal worden ingezet (Boeve & Groothuijse, 2014). De programmatische aanpak wordt gebruikt als onderbouwing van de afwijkingen door erop te wijzen dat die gedekt zijn door het programma. De programmatische aanpak zal het makkelijker maken voor het bestuur om afwijkingsmogelijkheden in te zetten en daarmee het gevaar van ‘afwijkplanologie’ vergroten (Korthals Altes, 2015).

De geschiedenis van de programmatische aanpak wijst uit dat hier ook andere nadelen aan zitten. Ten eerste kan het de rechtsbescherming van de burger uithollen, omdat de rechter terughoudend zal zijn met toetsen als een project inderdaad in een programmatische aanpak is opgenomen. Daarnaast kan het een manier zijn om politieke discussie te omzeilen en belangrijke besluitvorming aan experts en rekenmeesters over te laten. Ervaringen met de programmatische aanpak voor de totstandkoming van de Omgevingswet laten zien dat deze zorgen niet denkbeeldig zijn. De programmatische aanpak is al eens ingezet om het luchtkwaliteitsdossier op orde te krijgen, maar ook op basis van de Crisis- en Herstelwet om problemen met de vogel- en habitatrichtlijn te voorkomen. Een blik op de inzet van de programmatische aanpak in het luchtkwaliteitsdossier laat zien welke effecten dit heeft.

Autoverkeer is een grote bron van luchtvervuiling (foto: Eilis Garvey via Unsplash).

Oorsprongen

De programmatische aanpak is een instrument dat een grote vlucht heeft genomen in het omgevingsrecht. Zoals gezegd, stamt het uit de tijd dat luchtkwaliteit voor grote bestuurlijke problemen zorgde (Arnoldussen, 2016). Van 2005 tot 2010 lagen talrijke projecten stil vanwege overschrijding van de normen voor luchtkwaliteit. De rechter keurde verschillende projecten en vergunningen af vanwege deze overschrijdingen. Het bleek dat het Nederlandse recht nauwelijks oplossingen bood. De regering probeerde de standaarden bij te stellen zodat de overschrijdingen geen juridisch probleem meer vormden, maar dat ging niet omdat het Europeesrechtelijke verplichtingen betrof. Daar kan men met regels vanuit Den Haag niet van afwijken.

Na veel juridisch en parlementair getouwtrek kwamen juridische experts en ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) met een oplossing: projecten en activiteiten zouden opgenomen worden in een omvangrijk landelijk plan en daartegenover zouden maatregelen komen te staan om de luchtkwaliteit te verbeteren. Na al het optellen en aftrekken zouden in het gehele land in 2015 de normen gehaald moeten worden. Daarmee wilde de regering de rechter overtuigen om projecten zoals wegverbredingen maar ook de aanleg van woonwijken doorgang te verlenen, want blijkbaar werden dreigende overschrijdingen ingecalculeerd en konden zij verdisconteerd worden met voorspelde verbeteringen. Zo zou de wegverbreding tussen Utrecht en Amersfoort in het programma opgenomen worden, maar ook bijvoorbeeld de ontwikkeling van de flanken van de Amsterdamse Zuidas.

Dit omvangrijke programma is in 2010 inderdaad ingevoerd, jaren nadat het voor het eerst was voorgesteld, onder de naam Nationaal Samenwerkingsplan Luchtkwaliteit (NSL). In eerste instantie was niemand enthousiast over deze nieuwe juridische oplossing. In verschillende parlementaire debatten werd de vloer aangeveegd met het voorstel. Parlementariërs noemden het dirigistisch en bepaald geen voorbeeld van deregulering. Anderen beschuldigden de regering ervan dat zij zich hiermee onder de normen voor schone lucht uit probeerde te “foezelen.” Het hoogste adviesorgaan inzake wetgeving, de Raad van State, was eveneens niet enthousiast over deze “wirwar” van regelgeving, maar accepteerde het uiteindelijk wel. Dat laatste is belangrijk want de regering vreesde dat als de afdeling wetgeving van de Raad van State het niet zou accepteren, het waarschijnlijk ook weinig kans zou maken bij de bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het was dan misschien een lelijk eendje, zo hield de minister de parlementariërs voor, maar het kon nog best eens een mooie zwaan blijken te zijn, als het maar zorgde dat de ontwikkeling van infrastructuur weer van de grond kwam.

De voorspelling van de minister is uitgekomen en het lelijke eendje is een zwaan geworden die zijn vleugels heeft uitgeslagen. Op basis van de Omgevingswet kunnen straks zelfs lagere bestuursorganen zoals provincie en gemeente een programmatische aanpak inzetten, nu is dat alleen nog aan het Rijk. Het succes van deze aanpak is te verklaren doordat hij inderdaad heeft gedaan wat hij moest doen: de ruimtelijke ontwikkeling vlot trekken. Nadat het NSL was afgekondigd heeft de rechter het NSL als onderbouwing geaccepteerd in een aantal rechtszaken (Sluis, 2011). Opmerkelijk is dat gaandeweg steeds meer maatregelen die wel aangekondigd waren ter verbetering van de luchtkwaliteit toch niet zijn uitgevoerd. Zo stond in het originele plan nog een kilometerheffing verdisconteerd. Die is nooit ingevoerd. Desondanks accepteert de rechter het NSL als onderbouwing. Alleen als zou blijken dat het programma totaal niet meer gericht is op het bereiken van de vereiste milieukwaliteit zal de rechter het terzijde schuiven, maar dat zal niet snel worden aangenomen (Poel, 2015).

Het knelpunt van de luchtkwaliteit is alleen in bestuurlijke zin opgelost. De luchtkwaliteit zelf gaat ondanks het NSL nauwelijks vooruit of achteruit. Tegenstanders protesteren dan ook hevig. Volgens hen wordt de lucht “schoon gerekend” (Oosten, 2012). Of dat daadwerkelijk zo is kan een jurist niet beoordelen, tenzij goed onderlegd in natuurwetenschappelijk onderzoek en berekening. De rechter is al snel van oordeel dat aan de verplichting tot motivatie is voldaan, omdat het voorgestelde project of activiteit in het NSL staat, ook al wordt niet op de details ingegaan.

Deregulering of depolitisering?

Goed beschouwd is de programmatische aanpak geen instrument in de geest van de nieuwe Omgevingswet. De Omgevingswet zou juist moeten zorgen voor minder regeltjes en de overheid zou de regiefunctie juist minder vergaand moeten invullen. De programmatische aanpak geeft de overheid de regie juist extra stevig in handen. Deze manier van werken lijkt meer op de gedetailleerde overheidsplanologie van het verleden. Er is echter een groot verschil. Die planologie leverde rechtszekerheid op voor de burger en zorgde dat het overheidshandelen genormeerd kon worden. De programmatische aanpak bewerkstelligt het omgekeerde. Door een project of activiteit op te nemen in een groter plan, immuniseert het dit project tegen strenge toetsing door de rechter. De rechter zal marginaal gaan toetsen of het inderdaad in het programma is opgenomen en of het programma inderdaad tot doel heeft de omgevingswaarde te halen, maar zal niet alle berekeningen die aan het gehele programma ten grondslag liggen bekijken. Zo kunnen bestuursorganen controversiële projecten als het ware verpakken in een woud van berekeningen. De monitoring daarvan zal uit handen worden gegeven aan consultancybureaus en net als de rechter zullen zowel burgers als politici moeite hebben de dikwijls op modellen gebaseerde berekeningen te doorgronden. Substantiële beleidskeuzes kunnen zo worden gemarkeerd door ze te vangen in getallen waarvan de herkomst alleen voor experts duidelijk is. Zo zullen experts en consultants de controletaak gaan overnemen van het parlement of van de gemeenteraad. Als de politieke strijd rond ruimtelijke ordening zich verlegt naar de mobilisatie van deskundigheid zijn grote spelers in het voordeel ten opzichte van kleinere. De overheid beschikt over expertise, maar grote projectontwikkelaars ook, en de laatstgenoemden hebben de financiële armslag om met tegenonderzoek te komen. Belangengroepen zullen dat ook kunnen, maar ongeorganiseerde burgers niet meer. In tegenstelling tot wat wordt beoogd, zal de invloed van de burger op de ruimtelijke ordening eerder af dan toenemen. Hiermee lijkt de doelstelling van burgerparticipatie niet te worden gediend. De Omgevingswet zet in op burgerinitiatief, maar via de programmatische aanpak zullen juist grote spelers de Nederlandse ruimtelijke ordening sterk gaan bepalen.

Al dan niet in combinatie met andere afwijkingsmogelijkheden kan de programmatische aanpak worden ingezet om beleid aan de controle van de rechter en de burger te onttrekken. Of dat ook daadwerkelijk zal gebeuren moet worden nagegaan als de Omgevingswet in werking treedt. Uiteindelijk is empirisch rechtssociologisch onderzoek nodig om na te gaan hoe de programmatische aanpak in de praktijk wordt gehanteerd. Duidelijk is dat het makkelijker wordt om gebieden te ontwikkelen die nu te kampen hebben met grote milieudruk, maar onduidelijk is wat dit zal betekenen voor de rechtsbescherming van burgers en politieke besluitvorming.

Dit artikel verscheen in Rooilijn, jaargang 51, nummer 5, p. 356-361

Author profile
Tobias is rechtssocioloog en verbonden aan de rechtenfaculteit, afdeling PPLE, van de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur

Arnoldussen, N. T. (2016) The Social Construction of the Dutch Air Quality Clash, Boom Juridisch, Den Haag

Boeve, M. & F.A.G. Groothuijse (2014) ‘Programmatische aanpak in de Omgevingswet: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit?’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, jg. 2014, nr. 03/04, p. 71-80

Koeman N. S. J. (2012) ‘Stelling van Niels Koeman’, VMR Jubileumcongres, 4 oktober

Korthals Altes, W. (2017) ‘Afwijkplanologie’, Rooilijn, jg. 50, nr. 1, p. 18-25

Oldenziel, H.A. & H.W. de Vos (2018) Systeem en kerninstrumenten van de Omgevingswet, Wolters Kluwer, Deventer

Oosten, K. van (2012) Gebakken Lucht: 10 jaar luchtkwaliteitsbeleid in Nederland. Over de Versoepeling van de regelgeving en het schoonrekenen van de lucht, Utrecht, Eigen beheer

Poel, J. van der (2015) ‘De programmatische aanpak in de PAS en het NSL en de controle op de uitvoering’, STAB Jurisprudentiestijdchrift voor omgevingsrecht, jg. 2015, nr. 3

Sluis, C. N. van der (2011) Programmasystematiek blijft haar waarde bewijzen’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, jg. 2011, nr. 4, p. 109-115

Author profile
Tobias is rechtssocioloog en verbonden aan de rechtenfaculteit, afdeling PPLE, van de Universiteit van Amsterdam.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *