Stad voor steeds minder mensen toegankelijk

Zicht op Rotterdam (foto: Gerben Helleman)

Aanbod van werk, onderwijs en vertier trekt mensen naar de stad. Om toegang tot het stedelijk leven te hebben moet je in of nabij de stad kunnen wonen, gebruik kunnen maken van publieke voorzieningen en je kunnen verplaatsen. Dat lukt steeds minder mensen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur constateert in het advies Toegang tot de Stad dat de toenemende verschillen tussen burgers in de stad ongerechtvaardigd zijn en verder toenemen bij ongewijzigd beleid. Hoe ziet de toegankelijke stad eruit als gekeken wordt door de bril van de burgers?

Drie sleutelfuncties in de leefomgeving heb je nodig om als burger volwaardig deel te kunnen nemen aan de stedelijke samenleving, te weten publieke voorzieningen, wonen en vervoer. Onder publieke voorzieningen worden (openbare) buitenruimtes zoals parken en pleinen verstaan en publieke binnenruimtes zoals bibliotheken, gezondheidscentra en buurthuizen. Je hebt een woonruimte nodig als thuis- en uitvalbasis. En je moet je kunnen verplaatsen om naar voor jou relevante bestemmingen in de stad te kunnen gaan zoals werk, onderwijs of familie.

Geplande en geleefde stad

Planners, bestuurders en beleidsmedewerkers denken steevast in planningstermen en langetermijndoelen. Dit wordt ook wel de geplande stad genoemd: de stad zoals deze bedacht en ontworpen is door beleidsmakers en stedenbouwkundigen (Reinders, 2013). Het gaat dan om sociaal en fysiek beleid voor stadsontwikkeling en allerlei strategieën om de stad die nog niet af is, beter te maken. Nieuwe huizen bouwen, pleinen herinrichten, andere winkels aantrekken, bedrijventerreinen uitbreiden: er is een oneindige lijst van dingen die nog moeten. Dat is belangrijk, maar het vernauwt de professionele blik. Er ontstaat routinematig een blindheid voor de stad die er eenvoudig wél al is, namelijk de geleefde stad (Soeterbroek, 2012).

De geleefde stad is de stad zoals deze gecreëerd wordt door mensen. Het is de stad die niet wordt bezien als een object waar professionals hun wetenschap, kennis en beleid op moeten afvuren om haar leefbaar te maken, maar als een ruimte waar onafhankelijk van de professionals geleefd wordt door mensen. Centraal staat de alledaagse realiteit. Een beter begrip van de geleefde stad vraagt aandacht voor hoe de bewoners en gebruikers van de stad zelf met de stad omgaan (Frijhoff, 2010; Reijndorp, 2020). Dit artikel gaat in op de toegankelijkheid van de stad bezien vanuit een burgerperspectief. Het agenderende advies van der Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2020) en diverse reacties zijn terug te vinden op de website van de Rli.

Ongerechtvaardigde verschillen (foto: Joop Reijngoud)

Toegang vermindert

De laatste jaren is de toegang tot publieke voorzieningen, wonen en vervoer voor veel mensen verminderd. Publieke voorzieningen zijn verschraald, onder andere door een toenemende invloed van commerciële belangen, bezuinigingen en een stijging van prijzen van maatschappelijk vastgoed. Terwijl de vraag naar bijvoorbeeld huisartszorg toeneemt, kunnen in delen van sommige steden de huisartsen de huurprijzen van een praktijkruimte nauwelijks nog betalen.

Ook kunnen steeds meer mensen in de stad geen, dan wel slechts met moeite een tijdelijk, duur of eigenlijk ongeschikt dak boven het hoofd vinden. Het aantal huishoudens groeit sneller dan de woningproductie kan bijhouden. Er komen weinig woningen vrij en de koop- en huurprijzen stijgen sneller dan de inkomens van de meeste mensen. Door de hoge huurprijzen kunnen veel huishoudens bovendien niet sparen, waardoor de koopwoningmarkt ook op langere termijn ontoegankelijk voor hen blijft. Huishoudens die vanwege hun inkomen recht hebben op een sociale huurwoning hebben een ander probleem: zij moeten jarenlang wachten voordat er een woning beschikbaar komt.

Toegang tot vervoer in de stad blijkt onevenredig verdeeld te zijn. Vooral mensen die in een relatief ongunstige sociaaleconomische positie verkeren hebben in mindere mate toegang tot vervoermiddelen waarmee zij voor hen relevante bestemmingen kunnen bereiken, zoals werk in de tuinbouw of een industriegebied buiten de stad of een ziekenhuis aan de stadsrand. Daarbij is het openbaar vervoer in Nederland een van de duurste in Europa.

De gesignaleerde problemen pakken voor groepen burgers verschillend uit. Drie type burgers komen in het bijzonder in de knel doordat één of meer sleutelfuncties van de stad niet beschikbaar, niet betaalbaar, of niet goed op hen afgestemd zijn. Ten eerste de kwetsbare burgers die te maken hebben met beperkingen in hun persoonlijke capaciteiten. Ten tweede nieuwe kwetsbaren: dit zijn burgers die nauwelijks beperkingen in hun persoonlijke capaciteiten hebben en economisch zelfredzaam zijn, maar toch problemen ondervinden bij bijvoorbeeld het vinden van een woning. Ten derde groepen burgers die een burgerinitiatief willen ontplooien en bijvoorbeeld tegen belemmerende regelgeving aanlopen of geen ruimte meer kunnen vinden in de stad omdat het aantal broedplaatsen, lege of braakliggende terreinen en goedkope rommelruimten steeds verder afneemt.

Oorzaken

Sommige oorzaken van verminderde toegang tot de steden zijn het gevolg van bewust gemaakte keuzes door mensen en beleid; het vergt maatschappelijk debat of deze keuzes nog passen in het huidige tijdsgewricht. Zo is er een duidelijk verband met de terugtredende overheid in combinatie met bezuinigingen, waardoor een nadruk ontstaat op efficiëntie en privatisering met een verschraling van het publieke voorzieningenaanbod als gevolg. Ook de  aanhoudende prijsstijgingen in het vastgoed als gevolg van wereldwijde ontwikkelingen én beleidskeuzes hebben belangrijke gevolgen voor de toegang tot steden. Andere oorzaken van verminderde toegang tot de steden zijn vooral gelegen in onbedoelde gevolgen van gemaakte keuzen. Zo is er onvoldoende oog voor de gevolgen van beleidskeuzen op het ene beleidsterrein voor andere beleidsterreinen. Een voorbeeld hiervan zijn de effecten van de huidige kostendelersnorm. Deze regeling leidt tot inefficiënt gebruik van de woningvoorraad (met name in de sociale huursector). De regeling leidt er toe dat er geliefden zijn die niet gaan samenwonen om een korting te voorkomen en dat er volwassen kinderen (ouder dan 21 jaar) zijn die door hun ouders worden verzocht het huis te verlaten met het risico dakloos te worden. Dit is een van de verklaringen voor de sterke stijging van het aantal jonge daklozen in de afgelopen tien jaar. Daarbij ervaren burgers de regelgeving op verschillende domeinen vaak als veel, onnodig complex, tegenstrijdig en onvoldoende op elkaar afgestemd.

De gesignaleerde knelpunten ten aanzien van toegang tot de stad houden ook verband met het mechanisme dat waarden uit het verleden, wat we toen belangrijk vonden, als het ware zijn gestold in de huidige beleidskeuzes: zowel inhoudelijk (in onderzoek en modellen) als procesmatig (wie worden betrokken, wie kunnen invloed uitoefenen). Op dit moment is dus een waarde als efficiëntie goed verankerd in het overheidsbeleid. En de waarde duurzaamheid krijgt een steeds grotere plek. Maar een waarde als toegang tot vervoer om relevante bestemmingen te bereiken, weegt niet of nauwelijks mee in beleid (Snellen & Tennekens, 2018).

Wat ook meespeelt bij de gesignaleerde knelpunten rond de toegankelijkheid van de stedelijke samenleving, is dat er blinde vlekken zitten in de beleidsinformatie en het beleid. En deze blinde vlekken kunnen hardnekkig zijn. Zo is er onvoldoende zicht op (onbedoelde) uitsluitingsmechanismen en op de diversiteit van de mensen die in de stad wonen met hun uiteenlopende perspectieven, mogelijkheden en behoeften. Daarbij komen de meest kwetsbaren niet of nauwelijks voor in de gebruikelijke onderzoeken en statistieken op het gebied van wonen, vervoer en publieke voorzieningen.

Kijken vanuit burgers

Om te kunnen achterhalen aan welke voorwaarden voldaan moet worden om de toegang voor  burgers tot de sleutelfuncties van de stad beter te waarborgen is het nodig om veel meer zicht te krijgen op de geleefde stad: de dagelijkse realiteit van burgers. Een benadering die handvatten biedt om daar zicht op te krijgen is de capabilities-benadering, gebaseerd op het denken van Amartya Sen en Martha Nussbaum. De capabilities-benadering is ontstaan vanuit de kritiek op de eenzijdige economische benadering, waarmee beleidsmakers de kwaliteit van leven proberen te verbeteren. Inkomen alleen is niet bepalend of mensen wel of niet de kwaliteit van hun leven kunnen verbeteren, het gaat ook om de mogelijkheden (capabilities) die mensen hebben om keuzes te maken (Sen, 1999). Nussbaum  (2011) heeft dit verder uitgewerkt naar de vraag hoe een rechtvaardige samenleving kan worden gewaarborgd. De benadering begint met twee simpele vragen: What are people actually able to do and to be? En: What real opportunities are available to them?

Om een beter beeld te kunnen krijgen van de (on)mogelijkheden van mensen om toegang tot de stedelijke samenleving te krijgen, is het nodig om de persoonlijke omstandigheden en capaciteiten van burgers (individuen en collectieven) onder de loep nemen. Daarbij is het belangrijk om drie omgevingsfactoren waarmee burgers te maken hebben nader te beschouwen: de fysieke omgeving (zoals de beschikbaarheid en betaalbaarheid van passende woonruimte, vervoer, en publieke voorzieningen), de institutionele omgeving (wetten en regels en organisaties waartoe burgers zich moeten verhouden zoals de woningcorporaties, zorg- en welzijnsinstellingen) en de sociaal culturele omgeving met zijn informele codes die ervoor zorgen dat iemand een plek, woonomgeving of vervoersmodaliteit wel of niet tot zijn domein rekent. Al deze factoren werken op elkaar in, zoals figuur 1 laat zien.

Figuur 1. Benadering vanuit individuele burgers (bron: Rli, 2020)

Sturen op toegang

De centrale gedachte bij het sturen op toegang tot de stad zou moeten zijn dat in het beleid meer dan nu gedacht wordt vanuit de posities van verschillende groepen in de stedelijke samenleving. Hoeveel geld en tijd hebben mensen nodig om deel te kunnen nemen aan het stedelijk leven? Overheden, bedrijven en instellingen moeten zich de vraag stellen: wat is de invloed van bijvoorbeeld onze ruimtelijke plannen op de toegankelijkheid van de stad voor burgers? Zij kunnen dit doen door niet alleen statistische resultaten en gemiddelden te analyseren, maar nadrukkelijk ook te kijken naar de daadwerkelijke mogelijkheden die burgers hebben om deel te nemen aan de stedelijke samenleving. Bij nieuw stedelijk beleid zou daartoe een toegankelijkheidstoets uitgevoerd kunnen worden. Ook als de beleidskeuzes eenmaal zijn gemaakt is het van belang om periodiek bij evaluaties te kijken naar de effecten: vallen groepen buiten de boot? Welke aspecten op het gebied van wonen, vervoer en/of publieke voorzieningen spelen daarbij een rol? Kwalitatieve onderzoeken kunnen helpen om inzichten te verzamelen en samen met burgers te werken aan betekenisvolle interventies om de toegang tot de stad te verbeteren en te waarborgen.

In veel steden nemen groepen burgers ook zelf initiatieven om de toegang tot de stedelijke samenleving te vergroten. Beleidsmakers die werken in en aan de stad kunnen dit soort initiatieven meer ruimte bieden en de initiatiefnemers ondersteuning geven als zij dat nodig hebben om hun doelen te bereiken. Beleidsmakers kunnen dat in algemene zin doen door institutionele belemmeringen waar initiatiefnemers tegenaan lopen weg te nemen of door bijvoorbeeld regelvrije zones en experimenten te stimuleren. Een bijzondere categorie vormen de initiatieven van onderop die zich richten op het realiseren van betaalbare en gemeenschappelijke bouwprojecten. Zij hebben specifiek baat bij het vergroten van de toegang tot geld, kennis en grond.

Er is al met al een breed pakket aan maatregelen nodig om de toegang tot de stad voor burgers te verbeteren, waaronder: het investeren in publieke voorzieningen, het beter benutten van de woningvoorraad, het tegengaan van ongecontroleerde prijsstijgingen van het wonen en het maatschappelijk vastgoed en het stimuleren van de zogenaamde vijftienminutenstad waarbij alle relevante bestemmingen binnen vijftien minuten bereikbaar zijn, met extra aandacht voor ov, voetgangers en fietsverkeer. Beleid zou uit moeten gaan van de feitelijke vervoersmogelijkheden van mensen door te kijken naar zaken als kosten, benodigde vaardigheden en daadwerkelijk gebruik.

Verschillen nemen toe bij ongewijzigd beleid (foto: Joop Reijngoud)

Kwaliteit van steden

De huidige verschillen tussen groepen burgers in toegang tot de stad zijn ongerechtvaardigd en nemen verder toe met ongewijzigd beleid. Om te kunnen sturen op de toegang van burgers tot de stedelijke samenleving moet er in de geplande stad (zoals bedacht en ontworpen door beleidsmakers en ruimtelijke professionals) aandacht zijn voor de geleefde stad (zoals ervaren en gecreëerd oor burgers). Door vanuit het perspectief van (georganiseerde) burgers te kijken naar hun mogelijkheden, onnodige belemmeringen weg te nemen en beleidsuitgangspunten te herzien, kunnen alle burgers in Nederland zoveel mogelijk toegang krijgen tot de sociale, economische en culturele rijkdom die onze steden te bieden hebben. Dat is belangrijk voor burgers, maar zeker zo belangrijk voor de kwaliteit van onze steden. Als bepaalde sleutelfuncties van de stad voor een deel van de bevolking niet toegankelijk zijn, treft dat namelijk niet alleen deze burgers persoonlijk, die daarmee eenzaam en inactief kunnen worden, maar ook de samenleving als geheel, die daarmee inboet aan kwaliteit en samenhang. Het arbeidspotentieel, het onderwijsaanbod en culturele voorzieningen worden dan niet optimaal benut (Idenburg & Weijnen, 2018).

Door aandacht te hebben voor de geleefde stad en gebruik te maken van de capabilities-benadering ontstaat een bredere en rijkere blik op de stad. Middels ‘oefenpraktijken’ waarbij onderzoek, praktische reflectie en uitvoering hand in hand gaan, kan al lerend gewerkt worden aan verdieping en uitwerking van deze manieren van kijken en handelen, met als doel de toegang tot de stad voor alle burgers te verbeteren.

Author profile
Els is als extern projectmedewerker vanuit Bureau Els Desmet werkzaam voor de Rli voor het advies Toegang tot de Stad

Andere perspectieven schetsen, nieuwe verhalen en diverse stemmen inbrengen en prikkelen dat verandering, dat is wat Els Desmet als stadsgeograaf doet. Zij sluit aan bij ervaringen en ambities van mensen die wonen en werken in een gebied. Met dat uitgangspunt bedenkt zij interventies die passen bij de complexe werkelijkheid van de superdiverse stad. Haar motto: door samen ‘stad te maken’, komen we verder. Als stadsonderzoeker, adviseur en procesontwerper initieert zij zelf projecten of werkt zij in opdracht van anderen. Meer informatie: www.bureauelsdesmet.nl

Author profile
Douwe is projectleider bij de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Author profile
Niels is lid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Niels Koeman (1949) is sinds 2012 lid van de Rli. Van 2010 tot september 2017 was hij staatsraad bij de Afdeling bestuurs­rechtspraak en van september 2017 tot mei 2019 staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarvoor was hij advocaat in Amsterdam en gespecialiseerd in het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht. Van 1984 tot 2014 was hij deeltijdhoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur

Frijhoff, W.T.M. (2010) ‘Strategieën en tactieken: omgaan met de stad volgens Michel de Certeau’, A. Reijndorp & L. Reinders (red.), De alledaagse en de geplande stad: over identiteit, plek en thuis, SUN-Trancity, Amsterdam, p. 32-46

Idenburg, A. & M. Weijnen (2018) Sturen op sociale waarde van infrastructuur: bundel naar aanleiding van de gelijknamige conferentie op 4 juni 2018, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag

Nussbaum M.C. (2011) Creating capabilities: the human development approach, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge /London

Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2020) Toegang tot de Stad: hoe publieke voorzieningen, wonen en vervoer de sleutel voor burgers vormen, Den Haag

Reijndorp, A. (2020) De nieuwe stad, een gebruiksaanwijzing, Trancity/Valiz, Haarlem/ Amsterdam

Reinders, L. (2013) Harde stad, zachte stad: moderne architectuur en de antropologie van een naoorlogsewijk, Technische Universiteit Delft, Delft

Sen, A. (1999) Development as freedom, Knopf, New York

Snellen, D. & J. Tennekes (2018) ‘Gestolde waarden, veranderde werkelijkheid en nieuwe actoren. Over de noodzaak voor nieuwe instituties rondom mobiliteit en infrastructuur’, A. Idenburg & M. Weijnen (red.) Sturen op sociale waarde van infrastructuur. Bundel naar aanleiding van de gelijknamige conferentie op 4 juni 2018, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag, p. 83-101

Soeterbroek, F. (2012) ‘Een lichte kijk op de sturing van de stad’, Essays, Toekomst van de stad, Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, Den Haag, p. 87-95

Author profile
Els is als extern projectmedewerker vanuit Bureau Els Desmet werkzaam voor de Rli voor het advies Toegang tot de Stad

Andere perspectieven schetsen, nieuwe verhalen en diverse stemmen inbrengen en prikkelen dat verandering, dat is wat Els Desmet als stadsgeograaf doet. Zij sluit aan bij ervaringen en ambities van mensen die wonen en werken in een gebied. Met dat uitgangspunt bedenkt zij interventies die passen bij de complexe werkelijkheid van de superdiverse stad. Haar motto: door samen ‘stad te maken’, komen we verder. Als stadsonderzoeker, adviseur en procesontwerper initieert zij zelf projecten of werkt zij in opdracht van anderen. Meer informatie: www.bureauelsdesmet.nl

Author profile
Douwe is projectleider bij de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Author profile
Niels is lid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Niels Koeman (1949) is sinds 2012 lid van de Rli. Van 2010 tot september 2017 was hij staatsraad bij de Afdeling bestuurs­rechtspraak en van september 2017 tot mei 2019 staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarvoor was hij advocaat in Amsterdam en gespecialiseerd in het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht. Van 1984 tot 2014 was hij deeltijdhoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam.

Whatsapp

Reageer op dit artikel

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.

Meer lezen