Technologie verandert de samenleving en leefomgeving. Nieuwe technologische toepassingen kunnen van grote waarde zijn voor maatschappelijke ontwikkelingen, maar tegelijkertijd ook bestaande waarden aantasten. Dergelijke technologische veranderingen staan onder invloed van keuzes in beleid en maatschappij. Steeds opnieuw moet de vraag gesteld worden wat op korte en lange termijn de gevolgen zijn van een nieuwe technologische toepassing en welke publieke waarden in het geding zijn. In dit artikel wordt een analysekader gepresenteerd en geïllustreerd aan de hand van het voorbeeld van de melkrobot.
Dagelijks komen er nieuwe technologieën en technologische toepassingen op de markt. Momenteel zijn dat apps zoals Airbnb en Uber en komen er steeds meer digitale platformen en toepassingen van big data die de deeleconomie versterken. In de toekomst zouden robots pizza’s en boodschappen kunnen bezorgen en gebouwen uit zelfreinigende nanomaterialen kunnen bestaan. Of technologie omarmd wordt of tot fricties leidt, hangt af van bestaande regulerende mechanismen in de samenleving: heersende cultuur, regelgeving of contractvormen kunnen een technologie ruimte bieden, maar die ruimte ook inperken. De onderliggende vraag is of publieke waarden versterkt worden, dan wel in het gedrang komen. Op voorhand is echter niet duidelijk welke gevolgen er zijn en hoe deze moeten worden gewaardeerd en leiden tot vragen als: op welke termijn dienen knelpunten zich aan? En op welk schaalniveau? Waarin uiten de gevolgen zich? En welke gevolgen zijn tijdelijk en welke structureel? Wie hebben er belang bij de nieuwe technologie en wie worden er benadeeld?
In dit artikel betogen wij allereerst dat in de schijnbare chaos die ontstaat door de introductie van een nieuwe technologie een aantal patronen te onderscheiden is. Daarnaast signaleren wij dat de gevolgen zichtbaar zijn in verschillende lagen van regulerende mechanismen in de samenleving. Deze beide denkstappen zijn onderdeel van de strategische en analytische benadering door technologie gedreven ontwikkelingen. Tot slot passen we deze benadering toe op een concrete casus: de melkrobot.
Technologie verandert
In het rapport ‘Verkenning technologische innovaties in de leefomgeving’ worden vier conclusies getrokken (Raad voor leefomgeving en infrastructuur, 2015). Als eerste concluderen de auteurs dat nieuwe technologie de maatschappelijke verhoudingen verandert door marktverschuivingen, die ontstaan als gevolg van nieuwe economische sectoren die opkomen of veranderingen in bestaande productieketens. De tweede conclusie is dat de gevolgen van de technologie op de korte termijn meestal worden overschat, maar op de langere termijn juist onderschat. De derde conclusie is dat technologie voor een belangrijk deel wordt gevoed door maatschappelijke waarden en door opgaven en behoeften in de samenleving. Andersom beïnvloedt technologie ook sociale en morele waarden in de samenleving. De vierde en laatste conclusie is dat technologische ontwikkelingen vragen om een andere, doorlopende reflectie.
Met de conclusies uit 2015 in het achterhoofd hebben wij ons gericht op de vraag hoe de effecten van technologische ontwikkelingen in de leefomgeving kunnen worden geanalyseerd en op waarde geschat. De eerder genoemde voorbeelden, waaronder apps als Airbnb en Uber, maar ook toepassingen als de melkrobot, illustreren dat technologie op nieuwe manieren relaties aangaat met de samenleving en de leefomgeving. Dat levert in veel gevallen aanvullingen en harmonie op, bijvoorbeeld doordat nieuwe mogelijkheden ontstaan voor transport, het gebruik van ruimte of duurzame oplossingen. Tegelijkertijd kunnen spanningen en conflicten ontstaan, bijvoorbeeld in de vorm van toenemende vraagdruk op de openbare ruimte, strijd om werkgelegenheid of andere vormen van schaarste. De uitkomsten van die spanningen en conflicten kunnen voor diverse belanghebbenden verschillen. Daarnaast is technologie zelf ook niet neutraal. Bij het ontwerp en de toepassing ervan worden impliciet en expliciet keuzes gemaakt die de relaties tussen technologie, samenleving en leefomgeving bepalen (Meijer, 2016).
Zelfrijdende auto: technologie verandert de samenleving, de samenleving verandert technologie (foto: Marc van der Chijs via Flickr)
Diffuse gevolgen
Nieuwe toepassingen van technologie kunnen verschillende effecten voor de leefomgeving hebben die bovendien verschillend gewaardeerd kunnen worden. Naast directe economische gevolgen voor individuele bedrijven of burgers zoals nieuwe omzet, klanten en/of concurrenten, meer gemak, hogere efficiëntie en nieuwe ervaring, zijn er bredere gevolgen voor de samenleving. Deze kunnen bijvoorbeeld gerelateerd zijn aan duurzaamheid en privacy. Hoe de gevolgen door mensen beoordeeld worden, hangt af van het perspectief van de beoordelaar. De beoordelingsvraag heeft bovendien meerdere dimensies: een positief gevolg in de leefomgeving (bijvoorbeeld sneller, comfortabeler en goedkoper taxivervoer) kan negatieve effecten hebben in een ander domein (bijvoorbeeld voor arbeidszekerheid, salariëring van medewerkers van vervoersbedrijven of minder autoverkoop). Ook kunnen zich nieuwe kwesties voordoen: ICT-bedrijven worden steeds meer bepalende spelers, de betekenis van data en die van privacy krijgen een ander gewicht en consumenten en producenten groeperen zich op digitale platformen (zie bijvoorbeeld Van Dijck e.a., 2016; Hinssen, 2015; Kreijveld, 2014). Er ontstaan nieuwe kwetsbaarheden en afhankelijkheden, en ook nieuwe eisen aan infrastructuren, bijvoorbeeld cybersecurity en de toegang tot en integriteit van het internet.
De veranderingen die door de technologische ontwikkelingen in de samenleving teweeggebracht worden, zijn door vele auteurs beschreven (zie onder andere Castells e.a., 2005; Friedman, 2005; Perez, 2002). In die beschrijvingen, samen met een variëteit aan bestudeerde cases, herkent de Raad voor leefomgeving en infrastructuur (Rli) vijf terugkerende patronen. Deze patronen vormen handvatten voor de analyse van de dynamiek in economie en samenleving, die door een technologische ontwikkeling teweeg wordt gebracht. In dit deel worden deze patronen kort beschreven en worden hun gevolgen aangegeven voor de regulerende mechanismen die in een volgend deel aan de orde komen.
Ten eerste vinden schaalveranderingen plaats in ruimte en tijd. Technologie faciliteert netwerkeffecten (zie onder andere Barabási & Bonabeau, 2003) die leiden tot interacties op zowel hogere als lagere ruimtelijke schaalniveaus. Dat leidt tot meer schaalvariëteit en meer verknoping van markt en samenleving. Grenzen en begrenzingen worden arbitrair en dat heeft gevolgen voor territoriaal georganiseerde politieke systemen en bestuurlijke infrastructuren. Dit roept bijvoorbeeld vragen op over legitimiteit en jurisdictie. Deze ruimtelijke schaalvariëteit is bijvoorbeeld zichtbaar bij de verduurzaming van de energievoorziening. Die leidt enerzijds tot decentrale, veelal kleinschalige, opwekking en anderzijds tot de noodzaak van internationale verknoping van netwerken. Een ander aspect van schaalverandering is de snelheid waarmee regulerende mechanismen zich kunnen aanpassen in verhouding tot de hoge snelheid van technologische ontwikkelingen. Wijzigingen in bijvoorbeeld ICT-besturingssystemen kunnen sneller worden doorgevoerd dan aanpassingen in wetgeving. Beide aspecten van schaalverandering zijn terug te zien bij Airbnb en Uber. Zij zijn in korte tijd op mondiale schaal opgekomen en hebben tegelijkertijd op lokaal niveau consequenties. Dit verschijnsel wordt wel aangeduid als glokalisering.
Ten tweede is er sprake van verstrengeling van sectoren. Technologische ontwikkelingen vinden vaak plaats op de raakvlakken tussen kennisgebieden en op de grensgebieden tussen sectoren. Het gevolg is verstrengeling van kennis, technologie en markten; in de Engelstalige literatuur spreekt men van convergence (Roco & Bainbridge, 2003). Verstrengeling leidt onder meer tot vermenging en botsing van sectorspecifieke regels en gewoonten. Een voorbeeld is de juridische strijd in de kwekers-wereld tussen chemiereus Monsanto en kleinere kwekers (VPRO Tegenlicht, 2013). Hier is zichtbaar hoe het patentrecht, dat in de chemie gebruikelijk is, botst met het kwekersrecht in de Nederlandse landbouwsector, wanneer grote chemieconcerns de markt voor gewasveredeling betreden.
Ten derde worden relaties tussen procenten en consumenten diffuser. Onder invloed van technologische ontwikkelingen, met name van internet en digitale platformen, worden de relaties tussen producenten en consumenten diffuser. Consumenten leveren op kleine schaal producten en diensten rechtstreeks aan elkaar en worden prosument (een consument die ook producent is). Daarmee veranderen de aangrijpingspunten voor regulerende mechanismen. Die verandering heeft bijvoorbeeld gevolgen voor de manier waarop vertrouwen is georganiseerd: zijn op een thuiskok alle regels van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit van toepassing of volstaat onderlinge ranking? Een goede uitleg van de veranderende relaties en een ordening in soorten deeleconomieën is te vinden in Frenken en Schor (2017).
Ten vierde verandert de betekenis van eigenaarschap. Het delen van (kapitaalintensieve) materiële goederen en digitale informatie (atoms en bits, Negroponte, 1995) heeft gevolgen voor meerdere aspecten van eigenaarschap, zoals aansprakelijkheid, verantwoordelijkheid, beschikking en de omgang met immaterieel eigendom (bijvoorbeeld patenten of auteursrecht). Delen wordt eenvoudiger door digitale platformen, zij maken immers de transactiekosten lager voor zowel aanbieder als vrager (Hinssen, 2010). De manieren waarop de aspecten van eigendom zijn gereguleerd, passen veelal onvoldoende bij de behoeften van de deeleconomie. Bij (digitaal) immaterieel eigendom speelt met name de vraag wie er over kan beschikken en de waarde ervan kan verzilveren. Ook de opkomst van robots vergt nieuwe regels voor eigenaarschap. Dergelijke systemen nemen steeds vaker zelfstandig beslissingen op basis van ingebouwde algoritmen. Zij ontwikkelen zich verder door te leren van ervaringen. Voor systemen waarvan het gedrag in de loop van de tijd verandert, zijn aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid lastig te definiëren en te reguleren.
Ten slotte komen andere waardenmodellen op. Technologie verlaagt de kosten van communicatie fors, waardoor markten anders gaan functioneren. Ook informatie over niet-financiële aspecten van producten en diensten kan vrijwel kosteloos worden gedeeld en gaat daardoor een grotere rol spelen. Dit maakt het, beter dan in het verleden, mogelijk om wensen, eisen of maatschappelijke opvattingen van consumenten en producenten tot uitdrukking te brengen in producten en diensten. Ook kunnen data worden gedeeld als alternatief voor een financiële transactie. Daarmee neemt het relatieve gewicht van financiële waarden in het maatschappelijk verkeer af ten gunste van andere waarden. Dit geeft bijvoorbeeld een impuls aan sociaal en duurzaam ondernemerschap (zie onder andere Bauwens, 2013).
De patronen van verandering die door technologie teweeg worden gebracht hebben invloed op de borging van publieke waarden. Dit begrip wordt in de volgende paragraaf eerst nader omschreven, waarna ingegaan wordt op de manier waarop borging van publieke waarden plaatsvindt door middel van regulerende mechanismen. Dit vormen de hoofdingrediënten van de analytische benadering die vervolgens wordt geschetst.
Keuzes ten aanzien van technologie en hun fysieke uitingsvormen beïnvloeden het landschap (foto: Alfred Grupstra via Flickr)
Publieke waarden
In dit artikel hanteren we het begrip publieke waarden voor zaken die van algemeen belang in de leefomgeving worden geacht (WRR, 2000), zoals een schone en veilige leefomgeving of een goede bereikbaarheid. Dat iets een publieke waarde is, hoeft niet te betekenen dat de overheid zelf handelend moet optreden of dat er consensus bestaat over de inhoudelijke interpretatie van de waarde. De samenleving (bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden) realiseert publieke waarden door bijvoorbeeld onderlinge afspraken, zelfregulering en culturele opvattingen (Frankowski e.a., 2015). Als in het maatschappelijk verkeer bepaalde publieke waarden onvoldoende tot hun recht komen, kan dit aanleiding zijn voor de overheid om te interveniëren met bijvoorbeeld nieuwe regelgeving. Er zijn publieke waarden met een collectief karakter. Dat zijn waarden die voor iedereen betekenis hebben en die ook alleen te realiseren zijn op een voor iedereen gelijke wijze (dijken beschermen iedereen; schone lucht is niet gericht op bepaalde doelgroepen). Verder hebben veel publieke waarden een pluriform karakter. Dat wil zeggen dat er verschillende opvattingen bestaan over de invulling en vormgeving van die waarden naast en tegenover elkaar. Dan is in een democratische rechtsstaat de ‘overkoepelende’ publieke waarde gelegen in het beschermen van die diversiteit. Solidariteit en gezondheid zijn bijvoorbeeld pluriforme publieke waarden, waaraan op verschillende manieren invulling kan worden gegeven.
Publieke waarden zijn bovendien aan verandering onderhevig. Tijdens een economische crisis weegt betaalbaarheid van wonen voor veel partijen zwaarder dan in een langdurige periode van voorspoed. Als er klimaatdoelen zijn afgesproken, komt de uitstoot door industrie en wegverkeer in een ander daglicht te staan. Publieke waarden in de leefomgeving worden onderling afgewogen en tegen andere publieke waarden afgezet, zoals bijvoorbeeld burgervrijheden, werk en sociale zekerheid. De veranderingen in de economie en de samenleving hebben niet alleen gevolgen voor de onderlinge verhouding van publieke waarden. De veranderingen hebben ook gevolgen voor de manier waarop deze waarden geborgd of gerealiseerd (kunnen) worden.
Regulerende mechanismen
Het borgen van publieke waarden gebeurt via instituties (Scharpf, 1997). Om verwarring tussen sociologische instituties en instituties met een voordeur (bijvoorbeeld de Verenigde Naties of de Raad van State) te voorkomen, hanteren wij de term regulerende mechanismen. Hier wordt hetzelfde mee bedoeld als met sociologische instituties.
Het borgen van publieke waarden gebeurt via regulerende mechanismen: in gewoonten en opvattingen (cultuur), wetten en regels, formele contracten en alledaagse transacties tussen mensen. Al deze mechanismen reguleren hoe technologie wordt ontwikkeld en toegepast, hoe partijen zich gedragen en hoe markten zich ontwikkelen. De interactie tussen technologie en regulerende mechanismen is complex. Ten eerste kan technologie de regulerende mechanismen beïnvloeden of verstoren. Ten tweede kunnen regulerende mechanismen gebruikmaken van technologie. Ten derde kan technologie nieuwe regulerende mechanismen creëren. Regulerende mechanismen kunnen worden ingedeeld in verschillende lagen, die niet noodzakelijkerwijs hiërarchisch geordend zijn. Wel is er een ordening mogelijk naar de mate van dynamiek (Williamson, 2000; Koppenjan & Groenewegen, 2005). In figuur 1 is dit schematisch weergegeven.
Figuur 1 De vier lagen van regulerende mechanismen
De verschillende lagen staan met elkaar in verbinding en beïnvloeden elkaar. Wetten en regels die de verkeersveiligheid moeten borgen (laag 3, Formele regulering), drukken bijvoorbeeld opvattingen uit over de aanvaardbaarheid van risico’s in het verkeer (laag 4, Cultuur) en werken door in concrete regels (bijvoorbeeld aansprakelijkheidsverzekeringen) en contracten (bijvoorbeeld een concrete verdeling van aansprakelijkheden) (allebei laag 2, Arrangementen). Dit heeft uiteindelijk effect op het rijgedrag van automobilisten en de verrekening van schade bij een ongeluk (laag 1, Spelers en interacties).
Regulerende mechanismen hebben de paradoxale eigenschap dat ze aan de ene kant robuust en niet makkelijk te veranderen zijn. Daarmee geven ze zekerheid en stabiliteit aan onze samenleving. Aan de andere kant zijn de mechanismen ook flexibel en passen zij zich aan allerlei veranderingen in de omgeving aan. Die aanpassing verloopt in de lagen 1 en 2 relatief snel. Aanpassing van mechanismen uit de lagen 3 en 4 vergt een langer proces. Ter illustratie: roken in openbare gelegenheden is tot ver in de jaren negentig beschouwd als ‘normaal’ (laag 4). Pogingen het roken te beperken door onderlinge afspraken te maken (laag 2), bleven zonder effect. Daarop werd het algemene recht op een rookvrije werkplek, dus ook in de horeca, wettelijk vastgelegd (laag 3). Inmiddels zijn rookvrije openbare gelegenheden de standaard en wordt roken op steeds meer plekken als ongepast gezien (aanpassing in laag 4).
In figuur 2 is schematisch weergegeven hoe regulerende mechanismen veranderen onder invloed van een impuls van buitenaf. Reacties in verschillende lagen leiden na verloop van tijd tot een nieuw evenwicht. In de figuur representeert het gestippelde kader de oude situatie.
Figuur 2 De verandering van regulerende mechanismen
Analyse in een cyclisch proces
De gevolgen van de toepassing van technologie voor publieke waarden in de samenleving en in de leefomgeving zijn divers en niet eenduidig. Gevolgen zijn zowel direct als indirect, positief als negatief, onmiddellijk of geleidelijk en niet gelijk voor alle betrokkenen. Om zicht te krijgen op deze complexiteit, heeft de Rli een analytische beoordelingscyclus ontwikkeld. Hierdoor ontstaat zicht op de vrijheidsgraden of keuzemogelijkheden voor de nadere ontwikkeling van technologie en de herijking van regulerende mechanismen.
Het is van belang te beschikken over voldoende kennis van en informatie over ontwikkelingen die gaande zijn, zich aandienen of mogelijk zijn. Dat vraagt om een proces waarin kennis, ervaring en creativiteit van een breed samengestelde groep actoren wordt aangeboord. Naarmate een nieuwe technologie breder wordt toegepast, zal het effect op publieke waarden veranderen. Regulerende mechanismen, binnen en buiten de overheid, reageren op de nieuwe ontwikkeling. De effectiviteit waarmee zij in staat zijn publieke waarden te borgen verandert daardoor in de tijd, en daarmee verandert ook het antwoord op de vraag of interventies (door de overheid of anderen) wenselijk zijn. Daarom moet de analytische beoordeling van de toepassing van nieuwe technologie niet eenmalig zijn.
De vijf stappen van de beoordelingscyclus zijn in figuur 3 schematisch weergegeven en worden hierna toegelicht.
Figuur 3 De beoordelingscyclus in vijf stappen
De eerste stap (aanleiding) is de vraag of een analyse van een technologische ontwikkeling of toepassing gewenst is. Dat kan het geval zijn omdat de toepassing zelf kansen biedt voor gewenste transities in de leefomgeving. Dat kan ook het geval zijn omdat er relevante gevolgen denkbaar zijn voor de leefomgeving, of voor de verhoudingen tussen spelers. Het agenderen van onderwerpen kan gebeuren door burgers, bedrijven, wetenschap, overheid en politiek.
Door in de tweede stap (maatschappelijke relevantie) de kansen en bedreigingen van een toepassing van technologie te identificeren, ontstaat er zicht op de mogelijke gevolgen voor achterliggende publieke waarden. Biedt de toepassing een oplossing voor maatschappelijke problemen in de leefomgeving? Zijn er neveneffecten te voorzien als de toepassing op (veel) grotere schaal plaatsvindt?
In de derde stap (analyse van dymaniek) wordt voor een concrete technologische toepassing nagegaan of één of meer van de vijf beschreven patronen van verandering zich voordoen. Daarbij wordt zowel naar de huidige situatie gekeken, als een inschatting gemaakt van mogelijke ontwikkelingen in de toekomst. Doel van deze exercitie is zicht te krijgen waar dynamiek optreedt en daarmee in de volgende stap mogelijke spanningen in regulerende mechanismen te identificeren.
In de vierde stap (gevolgen voor regulerende mechanismen) wordt, aan de hand van relevante patronen, bekeken welke gevolgen zij hebben voor de regulerende mechanismen in de vier verschillende lagen. Hierdoor ontstaat inzicht in de mechanismen die gevolgen ondervinden van (of die bepalend kunnen zijn voor) het optreden van de patronen. Bovendien ontstaat zicht op aangrijpingspunten voor sturing.
In de vijfde stap (brede context) worden technologische ontwikkelingen in een bredere context geplaatst. Technologische ontwikkelingen beïnvloeden elkaar en inspireren tot nieuwe toepassingen en combinaties. Daardoor reikt hun invloed verder dan de directe gevolgen. Ook regulerende mechanismen staan niet op zichzelf. Zij bieden kaders die ook richting geven aan andere ontwikkelingen of erdoor beïnvloed worden. Nagegaan wordt welke algemene thema’s aan de orde zijn, bijvoorbeeld hoe platformen werken of de invloed van technologische ontwikkelingen op verschillende economische sectoren. Ook kunnen in deze stap fundamentelere vraagstukken aan de orde komen, bijvoorbeeld data-eigendom, auteurs- en octrooirecht, privacybewustzijn en particulier ondernemerschap.
Door analyse aan de hand van de beoordelingscyclus wordt helderder welke ontwikkelingen mogelijk zijn, welke kansen en bedreigingen zich voordoen en of de ontwikkelingen feitelijk of juridisch belemmerd of gestimuleerd worden door bestaande regulerende mechanismen. Zo wordt duidelijk welke normatieve afwegingen te maken zijn en welke handelingsperspectieven daaraan gekoppeld kunnen worden.
De gevolgen van de melkrobot
In de publicatie van de Rli zijn verschillende voorbeelden uitgewerkt: de melkrobot, decentrale energieopwekking door zonnepanelen en zelfrijdende auto’s (RLI, 2017). Tijdens de publicatiebijeenkomst werden de inzichten toegepast op (F)airbnb en over Smart Solar Charging.
Hieronder bespreken wij een aantal interessante uitkomsten voor de melkrobot aan de hand van de stappen uit de beoordelingscyclus. De melkrobot is een machine waar koeien automatisch mee gemolken kunnen worden. Tegenwoordig gaat dat on demand: de koe kan zelf kiezen of zij twee of acht maal per dag gemolken wil worden en loopt vanuit de wei de machine in en uit. Gedrag, gezondheid, vruchtbaarheid kunnen allemaal online gemonitord worden. Koeien blijken zeer verschillend te zijn!
Een volautomatische melkrobot aan het werk (foto: Penn State via Flickr)
De melkrobot staat voor een verdere technologisering, mondialisering en rationalisering van de melkproductie en de melkveesector (stap 1). Verschillende beleidsdossiers zoals dierenwelzijn, landschap en milieu hangen ermee samen. Daarnaast brengt de melkrobot nieuwe vraagstukken met zich mee, zoals het eigendom van data, autonomie van de boer en cybersecurity.
De melkrobot biedt kansen voor optimalisatie van de zuivelketen, bijvoorbeeld door hogere productiviteit, minder grondstoffengebruik, lagere milieudruk en grotere toegankelijkheid van het landschap door de verdwijnen van afrastering (stap 2). Export van deze technologie en hieraan verbonden diensten brengen nieuwe groeimogelijkheden voor de sector. Tegelijkertijd kunnen bij verdere industrialisatie weidegang, autonomie van de boer en lokale netwerken onder druk komen te staan. De rationalisatie van de bedrijfsvoering roept vragen op over de gevolgen voor dieren en landschap.
Vier van de vijf de patronen van verandering zijn zichtbaar als goed wordt gekeken (stap 3). De verdere mondialisering van de controle over de keten versnelt een trend naar schaalvergroting van bedrijven in de melkveehouderij. Door de melkrobot raakt de melkveehouderij verstrengeld met de ICT-wereld, waardoor vraagstukken rondom eigendom van data en cybersecurity hun intrede doen. De melkrobot wordt steeds meer geleverd en beheerd als dienst door een leverancier. Dit leidt tot onduidelijkheid over de autonomie van de boer en over beschikbaarheid van de data van de boerderij voor derden, bijvoorbeeld adviseurs en overheden. De melkrobot versterkt een bedrijfsmodel waarin de nadruk ligt op prijs en efficiëntie via grootschaligheid. Aan de andere kant zou het delen van data in de keten ook kunnen leiden tot betere voorspelbaarheid van melkstromen, waardoor kleinere batches van nicheproducten wel beter haalbaar zijn.
De regulerende mechanismen worden in de vier lagen op verschillende manieren beïnvloed (stap 4). De melkrobot en de verdere industrialisatie leiden tot spanningen in de cultuurlaag met het maatschappelijke beeld van de boer als zelfstandig ondernemer en de boerderij als drager van landschappelijke kwaliteit (met de koe in de wei als iconisch beeld). Ook is er in deze laag discussie over dierenwelzijn en zorg over de ontwikkeling van schaalgrootte en imago van de melkveehouderij.
De melkrobot maakt een meer gecontroleerde omgang met de dieren in termen van voerregime, weidegang en gezondheid mogelijk. Dat raakt aan de wijze waarop, in de laag voor wet- en regelgeving, voldaan wordt aan wetgeving voor onder andere dierenwelzijn, mestuitstoot en de Omgevingswet.
De melkrobot heeft gevolgen voor de verhoudingen in de keten, bijvoorbeeld voor de positie van de boer ten opzichte van afnemers (zuivelbedrijven) en toeleveranciers (producenten van apparaten en materialen). De grote hoeveelheid data en de betere voorspelbaarheid van productieprocessen leiden bijvoorbeeld tot gedetailleerdere contracten en hebben dus gevolgen voor de laag voor contracten en dergelijke. Verder kan de handelingsvrijheid van de boer om afspraken met derden te maken (gemeenten, omwonenden, natuurorganisaties) worden ingeperkt. Er kunnen lock-in effecten ontstaan als een boer zijn data niet mee kan nemen van de ene fabrikant naar de andere. Dit bindt partijen aan elkaar, maar beperkt concurrentie en innovatie.
In de laag met gedragingen en markttransacties leidt de melkrobot tot meer efficiëntie en (aanvankelijk) hogere marges. Het vervangt bestaande melkinstallaties en er ontstaan nieuwe activiteiten, zoals het analyseren van data. Het eigendom van data heeft invloed op het gedrag omdat het van belang is in de keten (denk aan de aanvoerplanning voor de zuivelverwerker). De algoritmen in de melkrobot bepalen steeds meer het voerregime van de dieren of hun inseminatie. Boeren kunnen zo steeds meer uitvoerder van ketenpartijen worden en daarmee wellicht minder aanspreekbaar zijn op milieueffecten, weidegang en dierenwelzijn.
Breder beschouwd is de melkrobot te zien als een schakel in de verdere industrialisering en ‘data-gerichtheid’ van de melkveehouderij (stap 5). Als eerste is aandacht nodig voor de mechanismen die de beschikking over data van boer, leverancier en derden regelen. Als tweede is aandacht nodig voor de gevolgen van de verschuiving van machtsposities in de keten, vooral voor de zeggenschap van de boer als ondernemer binnen de productieketen. Hebben franchiseachtige modellen gevolgen voor de autonomie en is dat problematisch? Bij de gevolgen van de verschuiving in machtspositie moet ook gekeken worden naar de relatie tot de leefomgeving. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de positie van boerenbedrijven in de regionale gebiedsontwikkeling, om de mogelijkheid om lokaal afspraken te maken over waterstand, natuur, weidegang, landschap en dergelijke.
Een eerste analyse van de melkrobot aan de hand van de beoordelingscyclus laat zien dat deze technologie, naast positieve effecten, ook gevolgen heeft voor het eigenaarschap en de zeggenschap van boeren over hun productiemiddelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de apparaten, de data, de grond en de opstallen. Het beeld van een ondernemer die, vaak in een gezinsbedrijf, autonoom en voor eigen rekening en risico beslissingen neemt, strookt steeds minder met de werkelijkheid. Hoe de veranderingen doorwerken, is moeilijk te voorspellen. In ieder geval zullen boeren, natuurorganisaties, lokale overheden, leveranciers van technologie en partijen die in de verwerkings- en afzetketen werken een rol spelen.
Analyse voor normatief debat
Dit artikel is een weergave van de poging van de Rli om verder te kijken dan hoog gestemde beloften of terughoudendheid ten aanzien van technologie. Met de analytische benadering kunnen technologische ontwikkelingen in een breder perspectief worden beschouwd door bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en overheden. Hiermee kan beter verkend worden welke gevolgen van een nieuwe technologie te verwachten zijn en welke publieke waarden daarbij een rol spelen. Dat is een cyclische exercitie. Immers, technologische toepassingen volgen elkaar snel op en onverwachte gevolgen kunnen zich manifesteren.
De uitkomsten van een analytische beoordelingscyclus kunnen gebruikt worden in maatschappelijke debatten over te maken keuzes over technologie en haar toepassingen, én over de regulerende mechanismen die invloed hebben op toepassing en reikwijdte. Dit debat is normatief, aangezien technologie vaak nieuwe verdelingsvragen met zich meebrengt en bovendien kan leiden tot het verschuiven van waarden.
Niels Koeman (1949) is sinds 2012 lid van de Rli. Van 2010 tot september 2017 was hij staatsraad bij de Afdeling bestuursrechtspraak en van september 2017 tot mei 2019 staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarvoor was hij advocaat in Amsterdam en gespecialiseerd in het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht. Van 1984 tot 2014 was hij deeltijdhoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam.
0 reacties