Visionaire planologie

17 november 2021

In een steeds complexere wereld is het tijd voor een visionaire planologie. Een planning die niet meer uitgaat van het idee van maakbaarheid, maar van geloofwaardige en inspirerende visies op de toekomst. Ruimtelijke visies die grotendeels gevoed worden door de concrete ervaringen en verbeeldingskracht van burgers. De planoloog krijgt daardoor de rol van een detective en een moderator die door de kracht van verhalen mensen nieuwe openingen in het denken biedt en daarmee beslissende veranderingen teweeg kan brengen.

In 2004 verscheen de Nota Ruimte. ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ was het motto. ‘Ruimtelijke ordening’ bleek geschrapt en was vervangen door het woordje ‘ruimte’, alsof ordening niet langer noodzakelijk was. Inderdaad was de intentie overal ruimte voor ontwikkeling te bieden. Dit werd ontwikkelingsplanologie genoemd. De verantwoordelijkheid voor ruimtelijke kwesties werd voortaan ’zo dicht mogelijk bij de burgers en de bedrijven’ gelegd. Alleen wat de rijksoverheid per se moest regelen stelde ze nog vast, de rest liet ze over aan provincies en gemeenten. Decentralisatie, deregulering en uitvoeringsgerichtheid moesten het land uit het keurslijf van de toelatingsplanologie bevrijden. Als de omwenteling die de ruimtelijke planning in Nederland de afgelopen twintig jaar heeft doorgemaakt moet worden getypeerd, dan is dat die van de opkomst van een actieve en ontwikkelingsgerichte vorm van ruimtelijke planning. Steeds eenzijdiger werd ze voor economisch gewin gebruikt.

Opheffingen

In de commentaren van destijds vreesden sommigen Belgische toestanden: een dichtslibbend landschap van kassen, huizen en dozen zoals je die in Vlaanderen overal ziet. Voor anderen betekende het zelfs het einde van nationale ruimtelijke ordening (Cobouw, 2003). In ieder geval brak het toenmalige kabinet-Balkenende II met de naoorlogse traditie om eens in de tien jaar een helder ruimtelijk toekomstperspectief voor Nederland te bieden. Rathenau Instituut en Habiforum (2004) concludeerden dat niet goed duidelijk was wat onder ontwikkelingsplanologie moest worden verstaan: “De een brengt ontwikkelingsplanologie in verband met interactieve planvorming, de ander met ‘ruim baan’ voor projectontwikkelaars en weer een ander met gebiedsgericht beleid.” Habiforum werd kort daarna opgedoekt. Ook het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting werd na tachtig jaar opgeheven. Het Ruimtelijk Planbureau sneuvelde en uit de VROM-raad werd de stekker getrokken. In 2010 kwam zelfs een einde aan het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. “Het profiel was flets en de performance weinig overtuigend,” schreef Joks Jansen (2010). Hij noemde de opheffing van het departement het symbolische sluitstuk van een ontwikkeling die al veel langer gaande was. “Het podium is voortaan aan de regio, het belangrijkste speelveld voor de hedendaagse ruimtelijke ordening.” Tussen regio’s groeide daarna de concurrentie, het platteland keerde zich tegen de stad, de regio keerde zich tegen de Randstad, iedereen keerde zich tegen Amsterdam.

Tegelijk met het opdoeken van het departement besloot de regering tot een Crisis- en Herstelwet waarmee ze infrastructurele projecten wilde bespoedigen door procedures in te korten en het aantal benodigde vergunningen terug te dringen. Ze sprak van de noodzaak van meer ‘doorzettingsmacht’. Het geeft te denken dat deze noodwetgeving binnenkort vaste vorm zal krijgen in de Omgevingswet. Per 1 januari 2022 moet de nieuwe turbo-wet in werking treden. Opnieuw wil de regering hiermee ontwikkelingsplanologie stimuleren, ook al sputteren gemeenteraden tegen (Buitelaar, 2016). Ondertussen werpt de klimaatverandering zijn schaduwen vooruit. De omvang van de problemen wordt alleen maar groter. Op dit moment beleeft dit land een stikstofcrisis, een verkeersinfarct en een ernstige woningcrisis.

Ontwikkelingsbeeld van de Noordvleugel van de Randstad, zoals vastgesteld door de bestuurders tijdens de Noordvleugelconferentie (bron: Metropoolregio Amsterdam, december 2007)

Interactief

Precies op het moment dat de Nederlandse ruimtelijke ordening in regeringskringen overboord werd gezet, ging ik bij de gemeente Amsterdam aan de slag als directielid van de Dienst Ruimtelijke Ordening. Binnen de gemeente begon ik een planologische discussie. Die kreeg de vorm van een dialoog. Hij liep over in de voorbereiding van de structuurvisie, die in februari 2011 werd vastgesteld. In datzelfde jaar begon ik met collega’s de gemeentelijke leergang De Nieuwe Wibaut. Alle lessen die we in de planologische discussie hadden geleerd pasten we daar toe: burgers voorop stellen, goed luisteren, meebewegen, van fouten leren, toekomstverhalen vertellen. Mijn intreerede uit 2012 als bijzonder hoogleraar Grootstedelijke problematiek  – De stad als brein – ging precies daarover: geloofwaardige toekomstverhalen vertellen als de essentie van ruimtelijke planning. Ik noem dat visionaire planologie. Dat is een vorm van ruimtelijke planning waarbij uit de ervaringswereld van vele, zeer verschillende burgers een toekomstverhaal wordt gedestilleerd dat bij voortdurende herhaling breed gaat leven, waardoor het zichzelf realiseert. Visionaire planologie past in de traditie van het sociaal leren. Sociaal leren is wederzijds leren – leren van elkaar. Want voorop staat interactiviteit.

Een van de eerste planologen die dit sociaal leren omarmde was de Amerikaans-Oostenrijkse planoloog John Friedmann. Hij betoogde dat de planner de drijfveren van de burgers moet leren kennen, persoonlijke relaties met hen moet aangaan, moet oefenen in samenwerken en gezamenlijk oplossingen moet proberen te vinden (Friedmann 1973). Deze denk- en werkwijze werd vervolgens echter nauwelijks toegepast. Dat kwam, schreef hij later, doordat de stad in zijn ogen steeds meer een knooppunt van ongeremde kapitaalaccumulatie werd. Daar heersten meedogenloze krachten. Die konden alleen door tegenkrachten worden weerstaan. Nu concludeerde hij dat er slechts één mogelijkheid was: de politieke macht in handen leggen van de civil society. Die was verloren gegaan in het geweld van het consumentisme en moest via activisme door zelfbewuste burgers worden terugveroverd (Friedmann, 1987). De macht moest alsnog in handen van de allerzwaksten in de samenleving.

Dat wantrouwen tegen planners herkende ik. Ook de Amerikaans-Canadees Jane Jacobs (1961) had kritiek. Als stadsactiviste was ze een typische representant van de civil society. Planning als sociale mobilisatie predikte ze echter niet. Eerder relativeerde ze het werk van planners. Haar stelling was dat verandering van onderop komt, deze ontstaat uit experimenten van dikwijls moeizame trial and error. Steden duidde ze aan als ‘georganiseerde complexiteit’. Het oplossend vermogen van steden is groot wanneer de complexiteit maar groot genoeg is. Ze keerde zich tegen de planning omdat die uitging van simplificatie en over-acteren. Planners, vond Jacobs, moesten minder zwaar ingrijpen, vertrouwen op het zelforganiserend vermogen van steden en moesten de stad met zijn inwoners eerst beter leren te begrijpen.

Maquette van Experimenteren in het Noorderveld, een ontwerp voor Noordelijke IJoevers van Urhahn Urban Design waarin Noord een vrijheidsstrijd begon en daarmee een vrijstaat creëerde binnen de Vrijstaat (foto: Katrien Mulder)

De planoloog als detective

Zoals Jacobs de planner beschreef leek hij in de eerste plaats een detective, iemand die de grootstedelijke werkelijkheid vanaf de straat observeert. Bij hem staat niet de toekomst centraal, maar eerder het verleden. Planologie als reconstructie. Volgens de filosoof Huub Dijstelbloem (2016) gaat het bij detectivewerk niet zomaar om een evaluatieve bezigheid. Het speurwerk wordt ingegeven door een bijzondere gebeurtenis, een drama, een kritieke situatie die aandacht behoeft en op grond waarvan de verantwoordelijkheden moeten worden herzien. Mensen willen opgelucht kunnen ademhalen, erkenning krijgen, gerustgesteld of bevestigd worden, of ze willen begrijpen wat er is gebeurd. Dijstelbloem wijst erop dat in het uitzoekwerk een verlangen verborgen zit. Het speurwerk voegt iets toe “en schept een nieuwe ruimte waarin gezichtspunten kunnen worden ingenomen” (Dijstelbloem, 2016, p. 193). Dit is lang niet eenvoudig want de problemen zijn doorgaans ingewikkeld en er zijn een groot aantal partijen bij betrokken (Dijstelbloem, 2015). De planoloog als detective kan beslissende veranderingen teweegbrengen die mensen nieuwe openingen in het denken bieden. Voor hem zijn er aan het speurwerk wel risico’s verbonden, maar de kans op werkelijke transformatie mag hij niet missen. In het vrijmaken van de weg naar de toekomst schuilt misschien wel zijn belangrijkste kracht.

De planoloog als moderator

De relationele kant van het planologische speurwerk komt bij Jacobs minder tot zijn recht, maar bij Friedmann (1973) maakt hij de kern uit van zijn ‘transactieve planning’. De planner duidt hij aan als change agent: iemand die mensen aanmoedigt, gidst en assisteert in het veranderen. Hier is de planoloog naast detective ook moderator van gesprekken. Bij die gesprekken wordt vooral impliciet en informeel geleerd. Daardoor treedt er een echte verandering op in waarden en perspectieven en daarmee verandert het hele handelen (Argyris & Schön, 1974). Modereren is bij Friedmann een vorm van leiderschap waarbij zowel de leraar als de leerling leert.

Bij echte dialogen, aldus socioloog Richard Sennett (2012), ontbreekt ook een agenda, vergaderingen zijn informeel; iedere deelnemer kan onderwerpen aandragen, ergens begint het gesprek. Aan deelnemers geeft dit het gevoel dat zij volwaardig participeren. Verschillen van inzicht kunnen worden uitgesproken, er wordt niet geoordeeld en iedereen luistert naar elkaar. Creativiteit krijgt dan de ruimte. Emoties worden getoond. Vertrouwen wordt uitgesproken. Door controle en beheersing achterwege te laten wordt ruimte geboden voor onverwachte gebeurtenissen. Deelnemers worden verrast. Verbeelding doet zijn intrede. De spreektijd is op. De samenwerking begint.

Het laatste wat de moderator moet doen is aansturen op consensus of een compromis. Besluiten hoeven niet te worden genomen. Juist de grote verscheidenheid van verhalen, inzichten en ideeën die langs elkaar heen bewegen werkt het gezamenlijk leren in de hand. Het gaat ook niet om waarheidsvinding. Daarvoor is de complexiteit te groot en zijn teveel partijen betrokken. Samen iets tot stand brengen vereist gedeelde ervaring, tijd, volharding en vertrouwen.

De planoloog als detective en moderator kan beslissende veranderingen teweegbrengen die mensen nieuwe openingen in het denken bieden. Geleidelijk, al gezamenlijk lerend, zal de richting duidelijk worden. Die richting moet dan wel worden gedeeld. Hier begint het werk van de planner als visionair. De Amerikaanse planoloog James Throgmorton (1996) typeert de planner als schrijver van teksten die anderen overtuigen. Uiteindelijk bepaalt dit auteurschap zijn effectiviteit.

Paviljoen van Groot Amsterdam tijdens de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam, hier geïnstalleerd in de Zuiderkerk te Amsterdam, zomer 2007. Twintig kunstwerken vertellen het verhaal Bestemming AMS (foto: Graig Bender)

De kracht van verhalen

Een rommelige, ongerichte praktijk kent elke planoloog uit eigen ervaring. Een visie kan helpen om overzicht te bieden, problemen te relativeren, richting te geven. Op den duur kan ze gaan werken als een kompas waarop alle betrokkenen beginnen te navigeren. Volgens Louis Albrechts (2010) dient ze in de eerste plaats om anderen te wijzen op kritieke kwesties en opgaven, dus om bij iedereen een gevoel van urgentie te kweken. Ze moet beroeren en confronteren en zelfgenoegzaamheid bestrijden. Bovenal moet ze laten zien wat mogelijk en in de toekomst denkbaar is. Daarbij zal ze voldoende ruimte moeten laten aan heel diverse personen en instanties om naar eigen goeddunken te handelen. Toekomstvisies moeten sociaal worden geconstrueerd en vele geestelijke vaders kennen. En ze moeten ook verrassend zijn. En keer op keer moeten ze worden verteld. Dat eindeloos putten is een kwaliteit die Walter Benjamin (2019) ooit toeschreef aan het feit dat verhalen, anders dan informatie of nieuws, hun boodschap niet onmiddellijk prijsgeven. Er zitten lessen in verstopt die toehoorders vaak pas na verloop van tijd duidelijk worden. Voor de planner is het de taak om het momentum te pakken, op heel verschillende manieren naar vraagstukken die spelen te kijken, deze opnieuw te doordenken en ook vele denkbare antwoorden te formuleren.

Throgmorton (2003) schrijft dat als toekomstverhalen goed worden verteld, mensen zich een voorstelling kunnen maken van gewenste transformaties in hun omgeving, ernaar gaan verlangen, zich geïnspireerd voelen om te handelen en ook geloven dat hun acties effect zullen hebben. De besmettelijkheid hangt af van de gehanteerde beeldspraak. Wie krachtige metaforen gebruikt kan mensen motiveren, hun gedrag veranderen, nieuwe praktijken tot bloei brengen en daarmee constituerend zijn.

Vertelt de planoloog zijn met anderen ontwikkelde visie, dan raakt deze geweven in een web van bestaande verhalen. Dat maakt dat zijn invloed niet van tevoren vaststaat. Planners moeten accepteren dat mensen elkaar verschillende verhalen vertellen. Soms zullen die zelfs conflicteren. Door ze in open fora te bespreken kunnen ze elk op hun waarde worden geschat (Throgmorton 2003).

Ziedaar de mogelijkheid van een andere planning die democratisch en duurzaam is. Ik duid hem aan als visionaire planologie. Zo´n planningsbenadering gaat ervan uit dat met menselijke ervaring en verbeeldingskracht netwerken van complexe samenwerkingen mogelijk worden. Want door het vertellen van verhalen worden gemeenschappen gecreëerd, interventies uitgelokt, en wordt aan de vorming van organisaties en culturen bijgedragen.

Interieur van het paviljoen van Groot Amsterdam tijdens de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam, zomer 2007. De installatie op de voorgrond verbeeldt de transformatie van het veenweidegebied aan de zuidkant van de metropool (foto: Graig Bender)

Hoe nu verder?

Goede ruimtelijke ordening bestaat bij de gratie van een maatschappij die waarde hecht aan schoonheid, harmonie, cultuur, evenwicht, sociale samenhang, biodiversiteit en democratie. Honderd jaar geleden noemde Patrick Geddes (1915) Eutopia – the good place – het doel van alle ruimtelijke planning. Zo’n hooggestemd doel zou ook voorop moeten staan in een beschaafde samenleving als de onze. Dat lijkt echter steeds minder het geval. Terugkeer van een minister voor ruimtelijke ordening in Den Haag zoals sommigen bepleiten zal dan ook niet genoeg zijn. Daarvoor is er teveel overboord gezet. En zolang het doel eenzijdig op economische groei blijft gericht haalt zo’n bewindspersoon in Den Haag weinig uit.

Dit is wat er moet gebeuren: klimaatverandering en groeiende maatschappelijke tweedeling vragen niet alleen om een krachtig milieubeleid en een ruimhartiger sociaal beleid, ook de Nederlandse ruimtelijke ordening verdient revitalisering. Aan terugkeer van afstemming tussen met name landbouwbeleid, infrastructuurplanning en verstedelijking valt niet te ontkomen. De nationale omgevingsvisie schiet echter tekort. Naar ruimtelijke principes van concentratie, samenhang, differentiatie, hiërarchie en rechtvaardigheid zoekt men tevergeefs. Ook in het recente rapport van Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO, 2021) over de governance van de ruimtelijke planning staat het: “De beleidskeuzes in de NOVI zijn op een hoog abstractieniveau geformuleerd en zijn niet concreet ruimtelijk vertaald in een toekomstige kaart van Nederland. Zo bezien is de NOVI zelf niet een visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland maar zet de NOVI vooral een route uit om tot een dergelijke visie te komen.”

Stel nu eens dat de zes meest betrokken departementen een grote publiekstentoonstelling over Nederland in 2060 zouden organiseren. Ze nodigen de twaalf provincies uit om in de Jaarbeurshallen in Utrecht hun provinciale omgevingsvisies in grote, helder sprekende kaartbeelden aan het brede publiek te presenteren. Ook geven ze ruimte aan de zes grootste stedelijke agglomeraties om hun verstedelijkingsstrategieën in bijzondere maquettes te tonen, alle op een uniforme schaal, in een rangorde die is afgeleid van hun bevolkingsgrootte en bijbehorende complexiteit. Een nationale omgevingsvisie levert het script en verbindt alle toekomstverhalen, terwijl het Planbureau voor de Leefomgeving de getoonde beelden met cijfers onderbouwt. De minister-president opent de tentoonstelling en spreekt over de toekomst. Daarna volgen een groot aantal publieksevenementen, waar de burgers van Nederland over alle getoonde intensief worden geraadpleegd. Acht weken lang is alles te zien, te volgen en te beleven. Uit de vele gesprekken en door de samenwerking van de departementen wordt een nieuwe kaart van Nederland gedestilleerd. Een nastrevenswaardige toekomst wordt zo voor iedereen tastbaar en begrijpelijk.

Ruimtelijke ordening in dit kleine land gaat weer leven wanneer na twintig jaar afwezigheid collectieve verbeeldingskracht en open fora worden ingezet voor de bereiding van gedeelde, door burgers ontwikkelde toekomstverhalen die in brede kring plezier opwekken en die tegelijk realistisch zijn. Door iets bijzonders in beweging te zetten worden burgers geactiveerd en worden nieuwe werkelijkheden mogelijk.

Dit artikel is een samenvatting van de rede die Zef Hemel uitsprak op 19 november 2021 bij zijn vertrek als bijzonder hoogleraar Grootstedelijke problematiek aan de Universiteit van Amsterdam. Onlangs verscheen bij Uitgeverij Pluim ook zijn boek Er was eens een stad waarin hij aan de hand van zijn helden (Patrick Geddes, Theo van Lohuizen, Jane Jacobs, John Friedmann, Dirk Frieling en James Throgmorton) meer inzicht geeft in visionaire planning.

 

Visiekaart bij Structuurvisie Amsterdam 2040 (bron: Dienst Ruimtelijke Ordening gemeente Amsterdam, februari 2011)

Author profile
Zef is planoloog en was tot eind 2021 bijzonder hoogleraar Grootstedelijke vraagstukken aan de Universiteit van Amsterdam | Website

Zef Hemel is planoloog en was tot eind 2021 bijzonder hoogleraar Grootstedelijke vraagstukken aan de Universiteit van Amsterdam. Van 2004 tot 2014 was hij directielid van de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam. Op zijn blog Freestate of Amsterdam publiceert hij wekelijks over steden.

Literatuur

Adviescollege Stikstofproblematiek (2020). Niet alles kan overal. Eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek over een structurele aanpak van stikstof op lange termijn.

Albrechts, Louis (2010). More of the same is not enough! How could strategic spatial planning be instrumental in dealing with the challenges ahead?. In: Environment and Planning B: Planning and Design, volume 37, pp. 1115-1127.

Argyris, C. en D. Schön (1974). Theory in practice. Increasing professional effectiveness. San Francisco.

Benjamin, Walter (2019). The Storyteller Essays. New York. Oorspronkelijke druk 1926 (Der Erzähler) en later.

Buitelaar, Saskia (2016). ‘Senaat moet uithollen lokale autonomie stoppen’. In: Binnenlands Bestuur, 4 februari 2016.

Cobouw (2003). ‘VROM kondigt einde aan van plannenmakerij rond ruimte’. Editie van 13 juni.

Dijstelbloem, Huub (2015). Het publieke oog als privédetective. Oratie. Amsterdam.

Forester, John (2016). ‘Cultivating Surprise and the Art of the Possible’. In: Susan S. Fainstein, James Defilippis. Readings in Planning Theory. Oxford. Oorspronkelijk verschenen in: John Forester (2009). Dealing with Differences: Dramas of Mediating Public Disputes. Oxford.

Friedmann, John (1973). Retracking America. A Theory of Transactive Planning. Anchor Press New York.

Friedmann, John (1987). Planning in the Public Domain. From Knowledge to Action. Princeton.

Friedmann, John (2002). The Prospect of Cities. Minneapolis/London.

Geddes, Patrick (1915). Cities in evolution;  an introduction to the town planning movement and to the study of civics. London.

Hemel, Zef (2015). ‘Open stad’. In: Simon Franke, Jeroen Niemans, Frans Soeterbroek. Het nieuwe stadmaken. Van gedreven pionieren naar gelijk speelveld. Amsterdam, pp. 69-82.

Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) (2021). Van woorden naar daden: over de governance van de ruimtelijke ordening. Den Haag.

Jacobs, Jane (1961). The Death and Life of Great American Cities. New York 1993. Oorspronkelijk verschenen in 1961.

Jansen, Joks (2010). ‘Verhuisschade’. Op: Archined 15 november. www.archined.nl

Parker, Priya (2018). The Art of Gathering. How We Meet And Why It Matters. London.

Rathenau Instituut en Habiforum (2004). Ontwikkelingsplanologie als sociaal-culturele opgave. Den Haag.

Sennett, Richard (2012). Together. The Rituals, Pleasures and Politics of Cooperation. London/New York.

Throgmorton, James A. (1996). Planning as Persuasive Storytelling. The Rhetorical Construction of Chicago’s Electric Future. Chicago/London.

Throgmorton, James A. (2003). ‘Planning as Persuasive Storytelling in the Context of ‘the Network Society’.’ Paper presented at the ACSP-AESOP Third Joint Congress, Leuven, Belgium (July 8-12 2003). Iowa Research Online. Later verschenen als ‘Planning as Persuasive Storytelling in a Global-Scale Web of Relationships’. In: Planning Theory 2003, 2:2, pp. 125-151.

Author profile
Zef is planoloog en was tot eind 2021 bijzonder hoogleraar Grootstedelijke vraagstukken aan de Universiteit van Amsterdam | Website

Zef Hemel is planoloog en was tot eind 2021 bijzonder hoogleraar Grootstedelijke vraagstukken aan de Universiteit van Amsterdam. Van 2004 tot 2014 was hij directielid van de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam. Op zijn blog Freestate of Amsterdam publiceert hij wekelijks over steden.

Artikel gegevens:
Auteur(s):Zef Hemel
Artikelnummer: Jaargang 54 /

17 november 2021

De tekst en tabellen in deze bijdrage zijn gepubliceerd onder een CC-BY-SA-ND licentie. Voor hergebruik van foto’s en illustraties dient u contact op te nemen met Rooilijn.
Whatsapp

Reageer op dit artikel

2 Reacties

  1. Philip Larsen

    Vooruitstrevend denkwerk!

    Antwoord
  2. Bas Waterhout

    Mooi stuk vol helden uit de planningliteratuur en de samenbindende kracht van verhalen.

    Antwoord

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.