Er is steeds meer aandacht voor spoedzoekers op de woningmarkt die tussen wal en schip vallen en noodgedwongen hun toevlucht nemen tot informele woonoplossingen. Vakantieparken met weinig toekomstperspectief worden steeds vaker onderdeel van het souterrain van de woningmarkt. Over de omvang van dit fenomeen was echter tot voor kort weinig bekend. Verkennend onderzoek naar vakantieparken in elf Veluwse gemeenten toont aan dat wonen op een recreatiepark een substantieel vraagstuk betreft dat niet zomaar zal verdwijnen. De krapte in het betaalbare segment van de woningmarkt, de overvloedige beschikbaarheid van recreatieobjecten op de Veluwe en de zoektocht naar nieuwe verdienmodellen, lijken hierin de belangrijkste verklaringen te zijn.
Wordt het tijd om het W-woord weer van stal te halen? Woningnood is altijd al een lastig concept geweest voor beleidsmakers en bovendien moeilijk te meten. Wat is nood als het om wonen gaat? Daklozencijfers worden bijvoorbeeld niet meegenomen in woonbehoefteramingen, omdat dakloosheid vaak gezien wordt als een zorgvraag, een doorgeschoten beleidsideaal en gebrek aan woonvaardigheden. De vraag is of dit terecht is. Dakloosheid gaat immers letterlijk om mensen zonder woning. De laatste cijfers laten een stevige stijging zien van het aantal geregistreerde daklozen in opvanglocaties, tussen 2009 en 2015 een toename van ongeveer 75 procent (CBS, 2016).
Onzichtbare spoedzoekers
Daklozen zijn niet de enige groepen die onzichtbaar zijn in woonbehoefteramingen en daarmee in woonbeleid. Er zijn steeds meer signalen dat een toenemend aantal personen zonder eigen woning nauwelijks toegang heeft tot de woningmarkt. Regelmatig verschijnen er berichten in de media over overvolle nachtopvang, arbeidsmigranten in de stal van de werkgever of gescheiden mannen op vakantieparken. Het lijkt vooral te gaan om spoedzoekers met weinig middelen die door een levensgebeurtenis hun woning zijn kwijtgeraakt. Denk hierbij aan een relatiebreuk, faillissement, migratie, ophopende schulden of detentie. Ze krijgen diverse stempels: ‘nieuwe daklozen’, ‘pechvaders’, ‘bankslapers’, ‘grijswoners’ en ‘economische daklozen’. Problemen zijn altijd aanwezig, maar men wordt door overheden zelfredzaam genoeg geacht om ze op te lossen, en dan vooral de woonplek.
Helaas worden er geen landelijk of regionale cijfers bijgehouden van dit deel van de woonvraag in Nederland. In de landelijke registers – zoals de Basisregistratie Personen (BRP) – komen daklozen nauwelijks voor. Thuislozen zijn vaak wel bekend bij sociale wijkteams, maar deze cijfers worden niet onderling gedeeld. Bij de maatschappelijke opvang worden ‘zelfredzame’ daklozen die aankloppen niet toegelaten én niet geturfd. Ook is niet bekend hoeveel mensen noodgedwongen moeten terugvallen op hun netwerk of kiezen voor een recreatieobject als woonverblijf. In het onderzoek van Platform31 wordt voor het eerst een gewogen schatting gemaakt van de omvang en aard van permanente bewoning op Veluwse vakantieparken.
Foto: Tineke Lupi
Toegang
De woonvraag van de spoedzoeker mag dan grotendeels onzichtbaar zijn, duidelijk is wel dat de toegankelijkheid van alle segmenten van de Nederlandse woningmarkt voor hen afneemt (Van der Velden e.a., 2019). De woningmarkt zit in de meeste (middel)grote steden van Nederland muurvast. Dit geldt zowel voor het sociale huursegment, de koopmarkt, het particuliere huursegment, als voor wat we hier ‘de informele woningmarkt’ zullen noemen. Deze situatie is voor iedere woningzoekende niet leuk, maar voor diegene die geen eigen woonruimte heeft helemaal.
Inschrijfduur en zoektijd om een sociale huurwoning te bemachtigen blijft sinds de economische crisis toenemen terwijl de doorstroming afneemt. In de grote steden is zelfs de minst gewilde sociale huurwoning lastig te krijgen binnen één jaar, voor een dak- of thuisloze een lange periode. Huurwoningen die verloot worden zijn een optie voor deze spoedzoekers, maar de kans deze te bemachtigen is erg klein. In het particuliere huursegment zijn de huren de laatste jaren spectaculair gestegen tot het hoogste peil ooit. En ook de gemiddelde prijs van een koopwoning is hoger dan ooit.
Urgentieregelingen zijn voor de ‘zelfredzame’ spoedzoeker niet toegankelijk. Deze worden alleen ingezet om schrijnende gevallen, statushouders of uitstromers uit instellingen voorrang te verlenen op de sociale huurmarkt. ‘Schrijnend’ wordt per gemeente anders gedefinieerd, maar vaak gaat het om mensen met een zware verslaving, een grote zorgvraag of verkerend in een levensbedreigende situatie. En zoals eerder gesteld is ook het officiële vangnet voor daklozen – de maatschappelijke opvang – niet toegankelijk voor deze spoedzoekers.
In de meeste gemeenten is bijvoorbeeld een gebroken relatie geen reden voor voorrang op de woningmarkt of voor toegang tot opvangregelingen. Het beeld bestaat dat deze groep prima in staat is om een onzelfstandige woning – oftewel kamer – te vinden in de stad. Helaas klopt dit tegenwoordig maar zeer ten dele. In veel studentensteden is de concurrentie op de kamermarkt de laatste jaren groot door het toenemend aantal buitenlandse studenten (ABF 2018). Begin deze eeuw kon de spoedzoeker met weinig geld nog terecht op de informele woningmarkt bestaande uit woningen die illegaal werden onderverhuurd, maar ook in illegale pensions, logementen en krakerswoningen. In het onderzoek ‘Souterrain van de woningmarkt’ uit 1997 schatte STAWON (Middelkoop e.a., 1997) het zwarte kamer- en logementencircuit in onze steden op 7.000 tot 20.000 bedden. Deze voorraad had een duidelijke ‘vangnet’-functie voor de spoedzoeker. Sindsdien hebben gemeenten veel meer instrumenten in handen gekregen om deze – soms illegale en vaak ongewenste – woonoplossingen aan te pakken.
Wonen op vakantieparken
Hoewel meer onderzoek nodig is, lijkt de spoedzoeker met een laag inkomen door het gebrek aan formele en informele woonoplossingen in de stad steeds vaker zijn toevlucht te moeten zoeken in de rafelranden rond onze steden. Denk hierbij aan volkstuincomplexen, bossen, jachthavens, maar vooral de vele recreatieparken met een zwak economisch profiel. ZKA Leisure Consultants heeft een inschatting gemaakt van het aantal beschikbare bedden op vakantieparken die niet vitaal zijn (Pietersma, 2018). Volgens ZKA heeft 34 procent van de vakantieparken een te lage kwaliteit en weinig toekomstperspectief. Het zou gaan om ongeveer 1.500 parken met tezamen 160.000 bedden. Hoewel in de pers direct werd aangenomen dat er minimaal evenzoveel mensen wonen op vakantieparken, is dit niet onderzocht door ZKA. Niet elk noodlijdend park kent bewoning.
Eén van de belangrijkste toeristische gebieden in Nederland met een hoge concentratie aan recreatieparken is de Veluwe. In totaal worden er op de Veluwe ongeveer 500 recreatieparken geëxploiteerd. Ook hier is sprake van overaanbod van vakantiehuisjes en stacaravans. Uit onderzoek blijkt dat de bezettingsgraad van recreatieparken op de Veluwe tussen 2005 en 2015 met meer dan een kwart is afgenomen (Lycklama & Boode, 2015).
De teruglopende bezettingsgraad en daarmee moeizame exploitatie betekenen voor veel recreatieondernemers en eigenaren van recreatiewoningen dat ze in een neerwaartse spiraal terechtkomen van minder inkomsten, minder investeringsmogelijkheden en kwaliteitsverlies. Het is dan ook niet verwonderlijk dat zij op zoek gaan naar andere bronnen van inkomsten. Een deel vindt dit in het verkopen van kavels en vakantiehuisjes aan particulieren (uitponden). Daarnaast staan ondernemers meer open voor de verhuur van huisjes en stacaravans aan mensen die voor langere tijd woonruimte zoeken.
Permanente bewoning op vakantieparken is echter niet toegestaan. Wanneer het bestemmingsplan enkel een recreatieve functie vermeldt, is het niet toegestaan om in een recreatieverblijf te wonen, ook niet voor korte duur. Dit wordt aangeduid als onrechtmatig gebruik. Ondanks dat het illegaal is, is bewoning op vakantieparken al enkele tientallen jaren een bekend fenomeen op de Veluwe. Optreden tegen bewoning op de parken is door de jaren heen zeer wisselend geweest. Dit heeft verschillende oorzaken. Zo is permanente bewoning lastig vast te stellen en is de handhavingscapaciteit binnen gemeenten vaak klein, zeker gezien veel vakantieparken gelegen zijn in rurale kleine gemeenten. Bovendien zorgt de intensivering van handhaving steevast voor hevige emoties bij bewoners en parkhouders met veel publieke aandacht en discussie, soms tot Tweede Kamervragen toe.
Aantallen en groepen bewoners
Permanente bewoning op de Veluwse vakantieparken is nog nauwelijks onderzocht en er bestaat het vermoeden dat het de laatste jaren toeneemt. Daarom hebben elf gemeenten op de Veluwe en het ministerie van BZK aan Platform31 gevraagd een verkennend onderzoek te doen. Een combinatie van meerdere bronnen levert een goede schatting op van de huidige omvang van het vraagstuk. In het onderzoek is naast feitelijke registraties gebruik gemaakt van de kennis over de situatie bij betrokken ambtenaren, wijkagenten en welzijnswerkers. Ook boden beleidsdocumenten en rapportages belangrijke inzichten. Op basis van deze informatie kon per gemeente een raming worden gemaakt. Hieruit blijkt dat ertussen de 6.000 en 9.000 mensen voor langere of korte tijd hun vaste woon- en verblijfplaats hebben op een vakantiepark in een van de elf Veluwse gemeenten die deelnamen aan het onderzoek (Lupi e.a., 2018). Gezamenlijk bewonen ze tussen de 3.000 en 5.000 van de in totaal 29.000 recreatieobjecten (voornamelijk huisjes en stacaravans).
Uit het onderzoek blijkt dat de groep bewoners op de parken zeer divers is, maar er wel enkele duidelijke overeenkomende kenmerken te onderscheiden zijn. De meeste bewoners komen oorspronkelijk uit stedelijke gebieden rondom de Veluwe en hebben een lagere sociaaleconomische status. Een belangrijk deel van de permanente bewoners bestaat uit traditioneel vakantiepubliek van de Veluwe, namelijk ouderen en in mindere mate de vrijbuiters. Met vrijbuiters wordt een groep bedoeld van met name jonge mensen die een footloose bestaan hebben, maar niet kwetsbaar zijn. Deze groepen worden hier al sinds de jaren tachtig aangetroffen en zoeken vooral rust, groen en vrijheid. Ze hebben na verloop van tijd hun woning elders opgegeven en gaan hier permanent wonen.
Deze traditionele groepen krijgen steeds vaker gezelschap van nieuwe bewonersgroepen. Naast de ouderen, zijn de arbeidsmigranten de grootste groep op de Veluwe. Het gaat met name om alleenstaande seizoenarbeiders uit Oost-Europa die door werkgevers noodgedwongen op de Veluwe worden gehuisvest. Ze maken samen voor ruim de helft van het totaal aantal vakantieparkbewoners uit. De categorie spoedzoekers en kwetsbare mensen is eveneens omvangrijk, samen ruim een derde. Tenslotte worden de vakantieparken ook bewoond door een groep mensen die graag uit het zicht van instanties willen blijven. Deze groep is relatief klein, al gaat het in absolute aantallen zeker nog om enkele honderden mensen.
Uit interviews met ongeveer honderd bewoners blijkt dat er uiteenlopende motieven zijn om te kiezen voor het wonen op een vakantiepark. Reguliere woningen worden te duur, zijn beperkt voorradig of voldoen niet aan woonwensen of leefstijl. Voor bijna de helft van de respondenten speelden de relatief lage woonlasten van de recreatiewoning een belangrijke rol. Motieven voor bewoning zijn goed te koppelen aan verschillende groepen. De ouderen en vrijbuiters zien hun specifieke woonbehoeften beter vervuld in een recreatiewoning dan in het aanbod op de reguliere markt. Sommige kwetsbare bewoners vinden hier een prikkelarme omgeving. Een deel van de respondenten gaf aan niet voor een sociale huurwoning in aanmerking te komen of te lang te moeten wachten op een sociale huurwoning. Beide groepen gaven aan geen particuliere huurwoning te kunnen betalen of voor urgentie in aanmerking te komen. Het vakantiepark wordt door veel respondenten gezien als een tijdelijk landingsplaats. Wat echter als tijdelijke oplossing begon, is voor velen het nieuwe normaal geworden.
Foto: Tineke Lupi
Drukken op het souterrain
Om ongewenste situaties tegen te gaan zullen gemeenten beter zicht moeten krijgen op de vakantieparken en bewoners. Hier moeten capaciteit en middelen voor worden vrijgemaakt. Maar er is meer nodig, ook op de Veluwe. Individuele gemeenten schroeven de handhaving de laatste jaren voorzichtig op en proberen illegale bewoning over de gemeentegrenzen te duwen. Wat in de steden al is gebeurd in de afgelopen decennia – het repressief aanpakken van het informele vangnet voor spoedzoekers – lijkt zich te herhalen in de vergeten plekken buiten de stad. Laten we leren van het verleden en kiezen voor een echte integrale aanpak. Dan is er meer nodig dan alleen handhaving en kaders om permanente bewoners van de vakantieparken af te krijgen. Dit lost de onderliggende vraagstukken namelijk niet op.
Belangrijk is dat er perspectieven ontstaan voor zowel de parken, als de bewoners zelf. Wat betreft de parken is het belangrijk om meer systematisch te handhaven in afstemming met andere gemeenten. Dit om de huidige willekeur en waterbedeffecten tegen te gaan. Een realistische beleidsvisie per park is daarnaast noodzakelijk, zodat plekken niet vervallen of direct weer worden ingenomen door nieuwe bewoners. Wat betreft bewoners zijn vaak ondersteuning en maatwerkoplossingen nodig om mensen naar een andere woonsituatie te bewegen. Daarbij is het belangrijk te beseffen dat verblijf op vakantieparken geen pure woonopgave is, maar ook een maatschappelijke. Effectieve oplossingen zitten voor veel bewoners in de samenhang. Woningen kunnen instanties vaak nu niet aanbieden, maar gezien de beperkingen in denk- en doe-vermogen van sommige bewoners is hen actief door de systemen leiden belangrijk. Meer inzet vanuit het sociaal domein binnen gemeenten is ook nodig, waarbij er middelen vrij dienen te komen om ook de bewoners die niet of te kort staan ingeschreven te helpen. En soms is alleen een bestemmingswijziging voldoende om van het probleem een oplossing te maken. We moeten niet te angstig zijn om vakantieparken die prima functioneren een woonbestemming te geven.
0 reacties