Na twee decennia decentralisatie van de nationale ruimtelijke ordening kondigde de Nationale Omgevingsvisie meer Rijksregie aan. Sinds kort bestaat een Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) en is een nieuwe Nota Ruimte in de maak. Door deze beweging in een historische context te plaatsen zien we dat de keuze voor (de)centralisatie vooral een politieke is en niet een wetenschappelijke. Dat is niet per se erg. Doordat ruimtelijke ontwikkelingen en de gevolgen van ruimtelijke interventies zelden passen bij bestuurlijke grenzen is geen bestuurslaag ideaal. Voor de planologie is het daarom niet zozeer een kwestie van waar sturing moet plaatsvinden maar hoe er over schalen heen wordt samengewerkt. Doordat aanverwante beleidsvelden zoals volkshuisvesting, natuur, energie en landbouw hun eigen (de)centralisatiedynamiek kennen wordt dit een complexe aangelegenheid.
Inleiding
Het bepalen hoe de grond moet worden gebruikt is zowel een democratische (gebaseerd op waarden) als een technocratische (gebaseerd op feiten) overweging. Het gaat om het maken van een gedegen beslissing tussen allerlei concurrerende ruimteclaims met oog voor lange-termijnopgaven (Hamers e.a. 2021). Idealerwijs worden problemen aangepakt op het administratieve niveau waarop ze zich voordoen, maar dat is meestal niet goed vast te stellen. Denk aan de diffuse grenzen van woningmarkten, economische clusters en stroomgebieden. Vaak wordt ‘de regio’ gepromoot als de juiste schaal voor ruimtelijke opgaven, maar regionale indelingen overlappen elkaar nogal – zie de politieregio’s, regio’s voor hernieuwbare energie en metropoolregio’s – en kennen andere werkwijzen en bevoegdheden. Als gevolg hiervan vindt de echte planvorming in Nederland meestal plaats op de drie schaalniveaus met wettelijke doorzettingsmacht: Rijk, provincie en gemeente. Door de complexiteit van de problematiek worstelt de ruimtelijke ordening voortdurend met het schaalvraagstuk, multi-level of vertical governance genoemd in de internationale literatuur (bijv. Schijndel en Wal 2011; Spit en Zoete 2006). Als zogenaamde facetbeleid worstelt de ruimtelijke ordening ook met (het coördineren van) de doelen vanuit andere beleidsvelden, ook wel cross-sectoral of horizontal governance (Voogd 2001).
In de afgelopen jaren heerst er een lichte euforie in de ruimtelijke vakgemeenschap vanwege de roep om nationale regie (Geise en Jonkman 2021). Gedreven door de woningbouwcrisis (never waste a good crisis) is er veel aandacht gekomen voor het vinden van geschikte woningbouwlocaties en door de stikstof- en klimaatcrisis is het besef toegenomen dat Nederland te klein is om alle ruimteclaims te honoreren (Hamers e.a. 2021). De terugkeer van nationale sturing om deze opgaven op te pakken wordt door planologen graag gezien als een soort renaissance. Maar is centralisatie het antwoord? In een Europees onderzoeksproject over duurzame verstedelijking werd decentralisatie net zo vaak genoemd als succesfactor als centralisatie (Cotella, Evers, en Gaupp-Berghausen 2020). Het federale Duitsland en centralistisch Frankrijk zijn bijvoorbeeld beide Europese koplopers in het beleid voor het terugdringen van buitenstedelijk bouwen (ESPON 2024). Nader onderzoek hierop laat zien dat de manier waarop overheidslagen met elkaar omgaan bepalender is dan de wettelijke verdeling van bevoegdheden (Jahning 2024). Reden genoeg om de huidige roep om meer Rijksregie in een historische context te plaatsen en van kritische kanttekeningen te voorzien.
Opkomst en neergang van de nationale ruimtelijke ordening
Met de 2021 en 2031 aanpassingen van de Woningwet uit 1901 is bovengemeentelijke planning ruim een eeuw oud, en daarmee ook de spanningen tussen bestuurlijke schaalniveaus in de ruimtelijke ordening (van der Wouden, Evers, en Kuiper 2011). Door de tijd heen zijn er verschuivingen geweest in wie het voortouw nam om ruimtelijke ontwikkelingen te coördineren – nu ‘regie’ genoemd. Zo heeft de nationale overheid een belangrijke sturende rol gehad in het bepalen van woon- en werklocaties in de naoorlogse periode – van groeikernen tot Vinex-wijken, regionalisering van Rijksdiensten tot mainports, het Groene Hart en bufferzones (Faludi en van der Valk 1994; van der Wouden 2015).
Rond de eeuwwisseling werd een andere richting gekozen. In lijn met het afbouwen van de verzorgingsstaat en de toegenomen complexiteit van de netwerksamenleving werd een regisserende overheid passé gevonden (Hajer en Zonneveld 2000). De befaamde Rijksplanologische Dienst werd opgeheven. In plaats van een Vijfde Nota (2001) – die de traditie van genummerde nationale ruimtelijke plannen doorzet – komt er een Nota Ruimte (2004) met een fundamenteel andere sturingsfilosofie: centraal wat moet, decentraal wat kan (analoog aan het Europese subsidiariteitsprincipe). In plaats van een ruimtelijke visie voor heel Nederland bestaat de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur uit een landelijke opstapeling van sectorale prioriteiten – een ‘nihilistische nota’ (Hajer 2007). In 2008 wordt de Rijksplanologische Commissie afgeschaft. In 2010 wordt het Ministerie van VROM geheel opgeheven en in 2011 de VROM-inspectie. In het jaar daarop gaat de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) nog een slag verder. Om “Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig te maken […] hanteert het Rijk een filosofie die uitgaat van vertrouwen, heldere verantwoordelijkheden, eenvoudige regels en een selectieve rijksbetrokkenheid” (Ministerie IenM 2012:9). In het kader van het laatste worden veel beleidskaders losgelaten, met het argument dat gemeenten en provincies beter in staat zijn om ruimtelijke keuzes te maken. Tegelijkertijd wordt de sturingsfilosofie van ‘je gaat erover of niet’ (GCBC 2005) en het principe dat voor elk vraagstuk maximaal twee bestuurslagen betrokken mogen zijn (ROB 2011) omarmd. Met het gegeven dat de gemeente en provincie vrijwel altijd betrokken zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen, bleef er dan weinig plaats over voor Rijksbetrokkenheid (Kuiper en Evers 2011). En doordat deze decentralisatie niet gepaard ging met extra uitvoeringsgeld maar wel met een roep aan ‘medeoverheden’ eveneens terughoudend te zijn met sturing, is er eerder sprake van deregulering. Of zoals de voormalig directeur van het Ruimtelijk Planbureau het stelde: “Nee, dit is geen overdracht, hier trekt een minister gewoon haar handen af van een geheel beleidsterrein” (Derksen 2011:30-31).
In deze periode ontwikkelen provincies hun eigen systemen zodat er feitelijk twaalf RO-regimes naast elkaar komen te staan; regels voor bijvoorbeeld bedrijventerreinen of detailhandel veranderen nogal als men de grens tussen bijvoorbeeld Groningen en Drenthe passeert (Evers 2015). In academische kringen wordt de wereldberoemde nationale ‘planningsdoctrine’ dood verklaard (Faludi 2011; Zonneveld en Evers 2014). Tijdens het ‘Jaar van de Ruimte’ (2015) – een series events georganiseerd door de vakgemeenschap ten ere van de tijdshorizon van de Vinex – is de afwezigheid van het Rijk een veelbesproken onderwerp en worden zeven ruimtelijke opgaven geïdentificeerd die om nationale sturing vragen (de Boer 2015). Twee jaar daarna omarmt het Ministerie van Infrastructuur en Milieu deze opgaven in een eigen publicatie (Ministerie IenM 2017).
Weer in de lift: regie nieuwe stijl
Sindsdien zien we een duidelijke centralisatietrend. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) uit 2020 begint met de woorden: “Urgente, grote en complexe opgaven zoals klimaatverandering, energietransitie, circulaire economie, bereikbaarheid en woningbouw zullen Nederland flink veranderen […] Het Rijk moet en wil in dit proces het voortouw nemen. Schaarste betekent dat we moeten kiezen” (Ministerie BzK 2020:4). Hier wordt de logica van de SVIR volledig omgedraaid. Verstedelijking wordt weer opgepakt als onderwerp en dient “zo veel mogelijk in bestaand stedelijk gebied, klimaatbestendig en natuurinclusief” plaats te vinden (p. 5). De SVIR schafte de Rijksbufferszones en soortgelijk beleid af, maar de NOVI stelt: “Grote open ruimten tussen de steden houden hun groene karakter. Het aanbod en de kwaliteit van het groen in de stad worden versterkt en de aansluiting op het groene gebied buiten de stad wordt verbeterd” (p. 5).
De NOVI ondervindt kritiek in de nationale pers vooral omdat het niet ver genoeg gaat (Geise en Jonkman 2021). Op 10 januari 2022 (Rutte IV) wordt dan met Hugo de Jonge (CDA) een charismatische minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) aangesteld. De minister maakt de woningnood zijn topprioriteit en spreekt hartstochtelijk over de ruimtelijke ordening als nationale trots: “Als er een WK Ruimtelijke Ordening zou zijn, dan zouden we daar – zeker in het verleden – zomaar eens met de hoofdprijs vandoor kunnen zijn gegaan” (de Jonge 2023). Ontevreden met het gebrek aan keuzes in de NOVI kondigde de minister in 2022 aan dat hij met een krachtige ‘Nota Ruimte’ zal komen. Intussen worden er verschillende nationale programma’s opgetuigd, zogenaamde NOVEX-ontwikkelingsgebieden aangewezen waar het Rijk de verantwoordelijkheid voor neemt en regiodeals voor woningbouw afgesloten. En in mei 2022 werd de zogenaamde ‘ruimtelijke ordeningsbrief’ naar de Tweede Kamer gestuurd propvol ambities voor de komende jaren (de Jonge 2022). Nationale sturing is terug van weggeweest.
De huidige planvorming laat echter zien dat de wil om ‘regie terug te pakken’ anders verloopt dan bij de gouden tijden van weleer. Het verhaal begint met een brief van het minister eind 2022 aan de twaalf provincies. Deze kondigt een ‘intensief traject’ aan waarbij de provincies met ‘ruimtelijke voorstellen’ moeten komen die als input voor de (nieuwe) Nota Ruimte zullen dienen. Het ‘startpakket’ hiervoor bevatte een lange waslijst van eisen uit verschillende nationale sectorale programma’s met het verzoek deze ‘invulling te geven’ en/of cartografisch uit te werken. En tegen een strakke deadline (Ministerie BzK 2022). Op deze manier is het – echte – werk van ruimtelijke inpassen en afwegen (vaak ‘puzzelen’ genoemd) bij de provincies neergelegd. Vervolgens hebben de provincies een groot aantal wezenlijke vragen bij het Rijk teruggelegd: “De provincies zien in hun ruimtelijke voorstellen van het Rijk graag eerst concrete keuzes op inhoud” en vragen om “stevige integrale afwegingskaders voor ruimtelijke kwaliteit, brede welvaart en water en bodem sturend” (Kuiper 2024:11). Anders dan voorstanders van decentralisatie vaak suggereren, pleiten de lagere overheden niet voor meer vrijheid, maar om meer sturing. Tegelijkertijd wordt de Omgevingswet, ontworpen in de tijd van decentralisatie, uiteindelijk ingevoerd. Met alles kunnen we concluderen dat (de)centralisatie nog altijd in beweging is: de verticale regie (multi-level governance) gaat constant op en neer als een jojo.
Coördinatie van jojo’s
Het ruimtelijke ordeningsspel wordt nog complexer als horizontale regie (cross-sectoral coordination) wordt meegenomen. Dit is immers van belang, omdat de (nationale) ruimtelijke ordening historisch weinig eigen middelen heeft en is dus afhankelijk aan beleidsvelden die dat wel hebben. Door samenwerking met zogenaamde ‘meekoppelende belangen’ kan het ruimtelijk beleid uitgevoerd worden. Maar deze allianties zijn door hun eigen dynamiek onstabiel. Met andere woorden: de decentralisatie van de ruimtelijke ordening in de periode 2000-2015 en de centralisatie daarna loopt niet synchroon met aanverwante beleidsvelden. Hier enkele voorbeelden.
Om met het belangrijkste meekoppelend belang te beginnen: het krachtige Vinex-beleid kwam een jaar na de verzwakking van de positie van de woningcorporaties, traditioneel de uitvoerders van het verstedelijkingsbeleid. Zo moest de ruimtelijke ordening leren omgaan met strategische grondposities van marktpartijen – iets wat tot de dag van vandaag niet altijd soepel gaat. De echte scheiding kwam met de opheffing van VROM. Met de verhuizing van ruimtelijke ordening naar het ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2010 en het opnemen van ruimte in Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) leek er sprake te zijn van een nieuw meekoppelend belang, maar dit heeft de status van het ruimtelijk beleid niet vergroot. Wellicht kon infrastructuur dat prima zelf regelen.
Voor natuur bewegen de jojo’s iets meer synchroon. In de jaren ’80 trekt het Rijk het beleid naar zich toe en ontwikkelt het in de jaren ’90 de Ecologische Hoofdstructuur, waarna de Europese Unie het beleid voor een belangrijk deel overneemt. De uitvoering van dit beleid onder strakke regie van de Dienst Landelijk Gebied gebeurt samen met andere grote ruimtelijke programma’s zoals de Vinex-wijken en Ruimte voor de Rivier. Gelijktijdig met de decentralisatie van de ruimtelijke ordening met de SVIR (2012) wordt het natuurbeleid overgelaten aan de provincies (van Dam e.a. 2024:26-27).
Voor windenergie is dat anders: daar zien we wel een koppeling ontstaan. De verticale regie van beide domeinen kampen met turbulentie. Rond 2000 zien we een verschuiving windbeleid naar provincies, wat overeenkomt met de decentralisatie van de ruimtelijke ordening. Echter na 2008, toen de Europese verplichtingen opgeschroefd worden, zorgde de publicatie van de nationale Structuurvisie Wind op Land (Ministerie IenM en Ministerie EZ 2014) voor een sterke centralisatie. Deze nota wijst gebieden aan voor windparken die vervolgens via een ingrijpende juridisch-planologische maatregel centraal afgedwongen worden. Dit blijkt effectief om de kwantitatieve doelstelling te halen, maar stuit op veel verzet (Evers, Nabielek, en Tennekes 2019). Zoveel dat het energiebeleid rond 2018 wordt gedecentraliseerd naar regio’s, ongeveer gelijktijdig met de centralisatie van de ruimtelijke ordening. De twee jojo’s in dit geval lopen uit de pas, wat echter niet heeft geleid tot minder betrokkenheid; energie wordt steeds meer een meekoppelend belang.
Het is dus de kunst om de centralisatiebeweging in de ruimtelijke ordening goed aan te laten sluiten aan de koers van de andere departementen. Kundig schakelen tussen (bewegende) schalen dus. Dit betekent niet dat alles synchroon hoeft te lopen; de voorbeelden laten zien dat meeliften mogelijk is.
Hoe verder?
De terugkeer van Rijksregie is nu bijna tien jaar aan de gang. De taalkeuze bij het nationaal beleid is opvallend. Er komt bijvoorbeeld een nationaal ontwerpprogramma onder dezelfde naam als het kortlopende programma ‘Mooi Nederland’ uit 2008 toen de toenmalige minister van VROM, Jacqueline Cramer (PvdA), even tegengas wilde geven aan de decentralisatie. Er komt een nieuwe Nota Ruimte (meer regie) om de oude uit 2004 (decentraal wat kan) uit te wissen. Het ministerie van VROM keert terug, zonder de M van milieu (want dat doet Brussel inmiddels). Renaissance, geschiedenis herschrijven of nostalgie? Met de politieke aardverschuiving naar rechtspopulisme is het doorzetten van de centralisatie allesbehalve zeker. Hoewel het coalitieakkoord niet per se negatief staat tegenover de ruimtelijke ordening – met de LPF in het kabinet Balkenende I (2002) en de PVV in Rutte I (2010) was dat een heel ander verhaal – geeft het kabinet wel prioriteit aan korte termijnbelangen (PBL 2024). Deze houding staat haaks op een discipline gericht op vooruitdenken en strategisch handelen.
Een van de leuzen van het hoofdlijnenakkoord is ‘elke regio telt’ met ondersteunende beleidsvoornemens zoals de Lelylijn en het verbeteren van de bereikbaarheid van landelijke gebieden (PVV e.a. 2024). Als het regiodenken politiek doorslaat in beleid kan er een toegenomen beroep worden gedaan op regionalisering van bevoegdheden, ook in de ruimtelijke ordening. Einde centralisatie. Dit kan het bestuurlijke momentum dat met de provinciale voorstellen is ontstaan, verstoren. Hetzelfde geldt voor een mogelijke centralisatie van het energiebeleid: dat zou het institutionele kapitaal dat is opgebouwd in de regionale energiestrategieën kunnen ondermijnen (PBL 2024). De ruimtelijke ordening is immers meer gebaat bij bestuurlijke stabiliteit die het mogelijk maakt om over schalen heen samen te werken dan het vinden van de ‘juiste’ schaalniveau om plannen te maken.
David Evers is een senior onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving en Universitair Docent / Honorary Fellow Planologie bij de Universiteit van Amsterdam. Hij publiceert onder meer over Europese regelgeving, governance en instituties en duurzame verstedelijking.
Complimenten voor deze afgewogen analyse van het ruimtelijke beleid in Nederland. Ik hoop dat alle studenten planologie dit in het eerste jaar krijgen te lezen.