Van snelwegen en tunnels tot musea en justitiepaleizen: de laatste decennia werden publieke infrastructuur en publieke gebouwen regelmatig ontwikkeld en beheerd via publiek-private samenwerking (PPS). Over PPS heeft altijd discussie bestaan. Het zou leiden tot innovatievere projecten die vaker op tijd en binnen budget geleverd worden, maar de praktijk laat dan weer successen, dan weer tegenvallers zien. Stefan Verweij (Rijksuniversiteit Groningen) ging op onderzoek uit. Hij groef in de Nederlandse infrastructuursector, vergeleek PPS-projecten met niet-PPS-projecten en probeerde te achterhalen of de samenwerking die plaatsvindt binnen PPS tot meerwaarde leidt. Het boek ‘De meerwaarde van publiek-private samenwerking’ is een gedetailleerd verslag van meerdere studies waarin Verweij onderzoeksresultaten op ondubbelzinnige wijze bespreekt.
Verweij verdedigde in 2015 zijn proefschrift over het evalueren van het management van PPS-infrastructuurprojecten in uitvoering. In zijn nieuwe boek bundelt hij inzichten die hij en zijn collega’s sindsdien hebben ontwikkeld met verder onderzoek naar PPS. In dit vervolgonderzoek was er met name aandacht voor de meerwaarde die PPS-infrastructuurprojecten (kunnen) creëren ten opzichte van meer traditionele infrastructuurprojecten. Dat vraagstuk is slechts in beperkte mate opgepakt in eerder onderzoek. En dat terwijl PPS-projecten de afgelopen jaren alleen maar meer kritiek hebben moeten verduren, getuige alleen al de controverses rondom projecten als het Zuidasdok in Amsterdam (Houtekamer, 2019) en de vernieuwing van knooppunt Hoevelaken (Clahsen & Maarsen, 2019). Hoog tijd dus voor een zo compleet en systematisch mogelijke bewijsvoering over de plussen en minnen van PPS; levert de samenwerking tussen publieke en private partijen nu meerwaarde op of niet? ‘De meerwaarde van PPS’ laat zien dat je Verweij wel om zo’n boodschap kunt sturen.
PPS bestaat in vele soorten en maten en ik heb weleens de indruk dat de term ‘PPS’ te pas en te onpas wordt gebruikt. Verweij laat er geen gras over groeien: in de inleiding merkt hij al snel op dat er sprake is van een “warboel” wat betreft definities van PPS (p. 19). Hij schuwt technische uiteenzettingen over verschillende PPS-modellen niet en bakent zijn onderzoek zorgvuldig af. De focus ligt op design-build-finance-maintain-projecten (DBFM) in het ontwikkelen en beheren van nationale publieke transportinfrastructuur in Nederland. In een DBFM-project definieert een publieke partner – bijvoorbeeld een ministerie – een infrastructuurproject en worden het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud van de betreffende infrastructuur voor een langere periode overgelaten aan consortium van private partners – waar bijvoorbeeld een bank en een bouwbedrijf aan deelnemen.
Een van de vaakst gehoorde argumenten voor het kiezen van PPS is dat de samenwerking tussen publieke en private partijen leidt tot meerwaarde: “[w]aarde die anders niet bereikt had kunnen worden” (p. 9). Die waarde kan zich bijvoorbeeld uiten in betere tijd- en kostenprestaties, betere projectkwaliteit en innovatievere oplossingen. Het meerwaarde-argument is echter zelden empirisch getoetst en daarom besloot Verweij het te onderzoeken. Hij mat de prestaties van PPS-projecten evenals de samenwerking tussen publieke en private partijen in PPS-projecten, en hij vergeleek die met de prestaties van en samenwerking in niet-PPS-projecten. Het doel was om de volgende twee onderzoeksvragen te beantwoorden: (1) Bieden PPS-projecten meerwaarde ten opzichte van niet-PPS-projecten? (2) Is de eventuele meerwaarde van PPS-projecten toe te wijzen aan de samenwerking in die PPS-projecten? Het is nogal een klus om die vergelijking tussen PPS-projecten en niet-PPS-projecten te maken: de DBFM-aanpak verschilt dermate van meer traditionele projectbenaderingen dat je min of meer appels met peren vergelijkt. Verweij is zich daar maar al te bewust van (zie p. 28). Hij komt met goede argumenten om de vergelijking tóch te maken en is eerlijk over de onvermijdelijke kanttekeningen die critici kunnen plaatsen bij zijn onderzoek.
In vijf hoofdstukken vergelijkt Verweij de prestaties van PPS-projecten met de prestaties van niet-PPS-projecten. Op basis daarvan kan hij de eerste onderzoeksvraag beantwoorden. De prestaties van projecten worden zorgvuldig en voornamelijk op basis van kwantitatief onderzoek met elkaar vergeleken. Er wordt onderscheid gemaakt tussen prestaties op verschillende aspecten: tijd (hoofdstuk 2), kosten (hoofdstuk 3), kwaliteit (hoofdstuk 4), innovatie (hoofdstuk 5) en tevredenheid (hoofdstuk 6). Elk van deze vijf hoofdstukken kent dezelfde herkenbare structuur: eerst leidt Verweij het betreffende prestatieaspect in, dan beredeneert hij waarom PPS meerwaarde zou kunnen opleveren met betrekking tot dat aspect, vervolgens legt hij uit hoe hij de analyse heeft aangepakt en tot slot presenteert hij de resultaten. De opbouw van elk hoofdstuk komt sterk overeen met de opbouw van een wetenschappelijk artikel. Dat is niet gek: veel van de analyses – zo niet alle – zijn al eens gepubliceerd in een tijdschrift.
De tweede onderzoeksvraag – of de eventuele meerwaarde van PPS-projecten toe te wijzen is aan de samenwerking in die PPS-projecten – komt uitgebreid aan bod in de hoofdstukken 7 en 8. In hoofdstuk 7 onderzoekt Verweij de samenwerking tussen publieke en private managers in het stakeholdermanagement tijdens de uitvoering van projecten. Hoofdstuk 8 bevat misschien wel de belangrijkste analyse van alle studies die in het boek besproken worden. Hier bespreekt Verweij hoe publieke managers de samenwerking met private partijen hebben ervaren, of er wat dat betreft verschillen zijn tussen PPS-projecten en andere projecten, en of die verschillen een verklaring zijn voor de eventuele verschillen tussen PPS-projecten en niet-PPS-projecten met betrekking tot de gerealiseerde meerwaarde.
Over sommige aspecten van de meerwaarde van PPS is Verweij uitgesproken. PPS-projecten worden bijvoorbeeld sneller en met minder vertraging opgeleverd en kennen lagere budgetoverschrijdingen dan niet-PPS-projecten. Wat dat betreft leveren PPS-projecten dus meerwaarde op (onderzoeksvraag 1). Over de projectkwaliteit van en innovatie in PPS-projecten ten opzichte van niet-PPS-projecten kan Verweij minder scherpe conclusies trekken op basis van zijn analyses; de verschillen zijn (te) klein en vereisen vervolgonderzoek. Hoe dan ook kunnen we de prestatieverschillen tussen PPS-projecten en niet-PPS-projecten niet toeschrijven aan verschillen in de kwaliteit van de samenwerking (onderzoeksvraag 2).
Verweij schrijft in een stijl die ik van hem ken: begrippen worden zorgvuldig gedefinieerd; theorie en methodologie worden goed onderbouwd; analyses worden zonder opsmuk besproken; waar nodig worden gemaakte keuzes van kanttekeningen voorzien. Het boek kent een hoog wetenschappelijk gehalte. Bij mijn weten waren er – met uitzondering van enkele proefschriften – nog geen Nederlandstalige boeken waarin PPS op een wetenschappelijke manier wordt besproken (Hueskes, Koppenjan & Verweij, 2016). Alleen al om die reden is ‘De meerwaarde van PPS’ zeer welkom.
Verweij put uit verschillende databronnen voor de vergelijkende analyses, waaronder de projectendatabase van Rijkswaterstaat. Zijn werkwijze vertoont kenmerken van community-engaged learning: er is sprake van langdurig contact en wederkerige betrokkenheid tussen de onderzoeker en een maatschappelijke partner. Dat maakt de studie relevanter, maar ook uitdagender: wat betekent het voor de positie van een onderzoeker? Daarover vind ik in het boek geen reflectie. Verweij biedt wél een rake kritische reflectie op het doorgaans schrijnende gebrek aan voldoende en geschikte data voor onderzoeken als deze. Zijn oproep om aandacht te blijven besteden aan de beschikbaarheid en kwaliteit van data en de evaluatie ervan is een terechte. Hij stelt ook voor om vergelijkbaar onderzoek te verrichten in andere domeinen van PPS – andere contractvormen, beleidssectoren, landen – maar houdt zich vervolgens op de vlakte over hoe dan precies.
Zowel technisch-inhoudelijk als methodologisch biedt ‘De meerwaarde van PPS’ waardevolle inzichten voor beleidsmakers, experts, onderzoekers en studenten. Ik weet niet of Verweij al die potentiële doelgroepen bereikt met een verslaglegging zo technisch en gedetailleerd als deze. Voor zowel de beginnende als gevorderde onderzoeker met een interesse in planologie, infrastructuur en/of PPS zie ik het boek als verplichte kost.
Referenties
Clahsen, A., & Maarsen, H. (2019, 16 april). Minister ontbindt contract met BAM voor groot wegenproject bij Hoevelaken. FD.nl. https://fd.nl/economie-politiek/1297399/minister-ontbindt-contract-met-bam-voor-groot-wegenproject-bij-hoevelaken
Houtekamer, C. (2019, 22 juni). Het Zuidasdok. Of: hoe de bouw worstelt met risicoprojecten. NRC Next. https://www.nrc.nl/nieuws/2019/06/21/het-zuidasdok-of-hoe-de-bouw-worstelt-met-risicoprojecten-a3964643
Hueskes, M., Koppenjan, J. F. M., & Verweij, S. (2016). Publiek-private samenwerking in Nederland en Vlaanderen: een review van veertien proefschriften. Bestuurskunde, 25(2), 90-104.
0 reacties