Opgroeiend in Nederland leerde ik dat ruimtelijk beleid wordt gemaakt om uitgevoerd te worden. Soms bereikt een plan niet de vooropgestelde doelen of soms gaat het in de uitvoering vreselijk verkeerd, maar waarom zou je een plan maken als je het niet uitvoert? De aanklacht tegen het ruimtelijke wanbeleid in Vlaanderen van Peter Renard, Tom Coppens en Guy Vloebergh maakt echter pijnlijk duidelijk hoe verschillend de zaken kunnen zijn slechts een klein landje verderop.
De drie auteurs combineren hun ruime ervaring in dit boek om te laten zien wat er allemaal verkeerd gaat in het Vlaamse ruimtelijk beleid. Het betoog is opgezet aan de hand van de triptiek plannen, vergunnen, handhaven. Voor elk thema wordt besproken hoe het beleid vooral niet doet waar het eigenlijk voor bedoeld is. Het eerste Belgische planningssysteem uit de jaren ’60 van de vorige eeuw leidde slechts tot een serie bestemmingsplannen voor het hele grondgebied. Daarin werden op vraag van allerlei belanghebbenden woonbestemmingen zéér ruim ingekleurd. In combinatie met talloze uitzonderingsmogelijkheden vormden deze ‘gewestplannen’ de juridische motor achter de versnipperde Belgische ruimte van vandaag, met niet te onderschatten gevolgen voor mobiliteit, energie, klimaat, biodiversiteit en landbouw.
Na jaren van stilstand volgde in de jaren ’90 een hoopvolle Vlaamse episode: structuurplanning. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) was daarin een doorwrochte basis van strategische planning voor bestemmingsplannen. Daar hoorde ook wetgeving bij die een streep trok door de meeste uitzonderingsregels. Zodra aan het begin van de nieuwe eeuw een liberale politieke wind ging waaien, regende het echter weer uitzonderingsbepalingen. Het RSV had wel degelijk positieve effecten maar toch bleef veel van het beleid dat het uitstippelde een dode letter.
Sinds 2011 wordt aan een systeem van beleidsplanning gewerkt. Volgens de auteurs is dit een aantrekkelijk vormgegeven, maar weinig ruimtelijk selectief en mager onderbouwd alternatief voor structuurplanning. Om ‘flexibeler’ te zijn dan structuurplanning knipt beleidsplanning de navelstreng tussen strategische en bestemmingsplannen door. Een bestemmingswijziging hoeft niet meer te voldoen aan bindende bepalingen in het strategisch plan. Dit maakt het veel gemakkelijker om aan ad hoc ruimtelijk beleid te doen. Zo wordt het beleidsplan een plan dat je op voorhand al niet per sé moet uitvoeren. Op Vlaams niveau is er overigens, na elf jaar, nog altijd geen Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.
Als Nederlander heb je de reflex te denken dat deze drie generaties van planning elkaar netjes opvolgen. Het één is immers bedoeld om het ander te vervangen. Niet dus. Om de ‘rechtszekerheid’ voor grondeigenaars te blijven garanderen bestaan in de huidige Vlaamse planningspraktijk de drie systemen naast en bovenop elkaar. Dat maakt de planningspraktijk zeer complex. De enige partijen die volgens de auteurs vaak nog de weg weten in de kluwen van regels en uitzonderingen zijn hypergespecialiseerde en daarvoor goed betaalde juristen.
Waar er in Vlaanderen vaak nog serieus en met de beste intenties gepland wordt, gaat het vergunnen er een stuk pragmatischer aan toe. De auteurs beschrijven hoe in de praktijk via een resem aan uitzonderingsmogelijkheden met klinkende namen als ‘planologisch attest’, ‘principieel akkoord’ en ‘afwerkingsregel’, activiteiten die niet binnen het bestemmingsplan passen vaak rustig kunnen blijven plaatsvinden of uitbreiden. De met veel pijn en moeite geproduceerde en bevochten bestemmingsplannen hoeven dus lang niet altijd serieus te worden genomen.
Zo laten de auteurs zien dat in Vlaanderen individueel eigendomsrecht keer op keer voorrang krijgt op het publieke belang. Daarnaast stippen ze aan dat de beklaagde ‘kloof tussen burger en politiek’ vaak niet geldt als het over ruimtelijke ordening gaat en dat een goed georganiseerde lobby van grondeigenaren zeer effectief is in het afzwakken van al te beperkend beleid. Sterker nog, het boek illustreert dat het vaak sneller is om op Vlaams niveau een generieke uitzonderingsmaatregel te creëren dan om lokaal functies op een overwogen manier te vergunnen. Momenteel wordt er zelfs gewerkt aan maatregelen om beroepsmogelijkheden tegen vergunningen te beperken. Deze werken “immers” alleen maar vertragend. Ook vergoedingen voor planschade dreigen opgetrokken te worden, wat de mogelijkheden voor ambitieus ruimtelijk beleid alleen maar verder zal fnuiken.
Qua handhaving krijgen Vlaamse bouwinspecteurs de boodschap mee vooral mild te zijn. Zolang een overtreding geen acuut gevaar voor de volksgezondheid vormt, kan er veel worden gedoogd. In de wetgeving is vastgelegd dat alle bouwovertredingen verjaren. Met de Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering kent Vlaanderen zelfs een gedeeltelijk politiek benoemd college dat beoordeelt of een vastgesteld bouwovertreding aan de rechter mag worden voorgelegd. En als dat zo is oordeelt ze nog eens of de in de uitspraak opgelegde sanctie ook daadwerkelijk zal worden uitgevoerd. Hiermee zet de Vlaamse Regering de rechterlijke macht buiten spel wat bouwovertredingen betreft.
Figuur 1: Luchtfoto van Overmere, België (bron: Dim Hou).
Eén van de lange citaten in dit hoofdstuk bevat een interessante opmerking die naar mijn mening in het boek onvoldoende wordt uitgewerkt. In het citaat betoogt een rechter dat in fiscale, sociale, leefmilieu- en ruimtelijke wetgeving de overheid het zichzelf moedwillig moeilijk maakt om haar eigen beleid uit te voeren. Dat terwijl er rond andere typen overtredingen zoals (winkel)diefstal er juist een strenge lijn wordt aangehouden. De rechter vraagt zich af waar dit toch aan ligt. Is het de ‘Latijnse’ bestuurscultuur? Is het ‘dat we vinden dat stelen niet mag, maar dat stelen van de gemeenschap minder verwerpelijk is?’
Hierin schuilt mijns inziens een dieper liggende verklaring voor de Vlaamse ruimtelijke wanorde schuilt. Zoals ik in mijn proefschrift (2022) betoog, wordt ruimtelijke ordening in Vlaanderen in de eerste plaats gedicteerd door een politieke rationaliteit die draait om de verdeling van macht en die sterk gericht is op behoud van de status quo: in dit geval de rechten van grondeigenaars. De Vlaamse ruimtelijke ordening lijkt voor mij dan ook niet zozeer een ‘sluipmoord met voorbedachten rade’ op de open ruimte, maar vooral een uitvloeisel van de Belgische politieke cultuur: laissez faire, laissez passer tot het écht niet meer anders kan. Het is een gemiste kans dat de auteurs niet dieper ingaan op deze achterliggende culturele oorzaak van het ruimtelijke wanbeleid want de sleutel voor het ambitieus aanpakken van de Vlaamse ruimtelijke ordening ligt in het ombuigen van die cultuur.
Met voorbedachten rade geeft een degelijk maar deprimerend overzicht van de ruimtelijke ordening in Vlaanderen. Het is een opsomming van zaken die in de Vlaamse plannerswereld breed bekend zijn, maar die niet eerder zo publieksvriendelijk, uitgebreid en gestructureerd op een rij zijn gezet. Na deze aanklacht kun je als lezer nog maar tot één conclusie komen: het is tijd voor een grondige vernieuwing van heel de keten van plannen, vergunnen en handhaven. De auteurs geven gelukkig een lijst met adviezen om de grootste misstanden aan te pakken. Ze zijn ervan overtuigd dat daar wel degelijk een draagvlak voor bestaat, gevormd door de stille meerderheid van burgers die wél de regels volgen en die graag de open ruimte willen behouden. Ze sluiten af met een hoopvolle noot: recent verenigden diverse openruimtepartners zich en deden een gezamenlijke oproep om de instandhouding van de open ruimte te verdedigen. Partijen die ooit tegenover elkaar stonden, vinden elkaar nu met een gemeenschappelijk doel. Nu is het wachten op een Vlaamse Regering met ‘iets meer dan vijf minuten’ politieke moed om die maatregelen daadwerkelijk in beleid om te zetten.
Clemens de Olde is socioloog en promoveerde in mei 2022 aan de Universiteit Antwerpen op het proefschrift Urbanisation and planning culture in Flanders 1996-2021. Hij is werkzaam als Adviseur Wonen en Ruimte bij Provincie Antwerpen.
0 reacties