De planningspraktijk tussen overheidscontrole en zelf-regulering

27 september 2017

Federico Savini & Willem Salet (2017)

Planning projects in transition: interventions, regulations and investments

Jovis Verlag GmbH, Berlin
242 p.
ISBN 978-3-86859-415-7
€ 29,80

De auteurs constateren een verandering in het denken over de praktijk van planning, met name het wijdverbreide gebruik van “meta-narratives referring to self-organization, coproduction and social engagement to relegitimate public and private planning interventions in light of changing landinvestment markets and social demands” (blz.3). Vroeger dacht men vooral in termen van ‘control’, maar sociale (stedelijke) systemen zijn te complex en veranderlijk om op deze wijze te worden gestuurd. Er is een spanning tussen “regulation and self-regulation” (blz.3).

Om de gevolgen voor de praktijk te analyseren – in het bijzonder, wat betreft de planning en uitvoering van grootschalige stedelijke ontwikkelingsprojecten – hanteert het boek een conceptueel kader, waarin men drie soorten beleidskeuzes (aspecten) onderscheidt: ‘intervention’, ‘regulation’ en ‘investment’.

Bij ‘intervention’ gaat het over de ruimtelijke schaal en over de periode waarvoor wordt gepland. De keuze betreft één groot geïntegreerd project over een lange periode (‘closed’), of kleine, losse projecten, ieder betrekkelijk snel afgerond (‘open’). ‘Regulation’ gaat over hoe en met welke processen de overheid handelingen van anderen probeert te beïnvloeden. Hanteert men algemene normen, of met normen specifiek voor de context? ‘Investment’ tenslotte betreft het regelen van de financiering van het project. De voornaamste vraag is daarbij of de financiën verbonden zijn met andere projecten in de stad en de regio (met kruissubsidiëring, afdrachten en dergelijke) of dat ieder project afzonderlijk wordt behandeld.

Bij alle drie de keuzes kan ergens tussen de twee uitersten worden gekozen. De beleidskeuzes zijn relevant voor zowel de strategische als de operationele planning. En de keuze bij het ene aspect heeft gevolgen voor de keuzen bij de andere twee. Dit is een complex conceptueel kader. Zou het op de praktijk kunnen worden toegepast?

De eerste twee aspecten zijn nogal breed en niet scherp gedefinieerd. Het aspect ‘intervention’ verwijst niet alleen naar de afbakening in de ruimte en de tijd, maar ook naar wie erbij betrokken is en hoe men het aanpakt. Is er ook plaats is voor initiatieven van onderaf, voor een ‘bottom-up’-benadering? Het aspect ‘regulation’ behelst zowel de instrumenten en hoe die worden ingezet, alsook de processen van overleg, onderhandeling en besluitvorming. Het derde aspect – investment – is beter afgebakend. Het betreft de openheid c.q. geslotenheid van de financiën van een project, belangrijk niet alleen voor eventuele kruisfinanciering tussen projecten maar ook voor de verdeling van financiële risico’s. Of dit in de praktijk belangrijk is hangt van het land af: in Nederland is kruisfinanciering de norm, in veel andere landen niet.

De proef – de toepassing op de praktijk – is het onderwerp van hoofdstukken 4 tot en met 9. Daar worden zeven projecten geanalyseerd. Twee van de projecten zijn in Turkije (Istanbul), twee in Denemarken (Aalborg en Kopenhagen), twee in Nederland (beide in Amsterdam) en een in Finland (Espoo). Het boek is namelijk een verslag van een internationaal onderzoeksproject (Action-oriented Planning, Regulation and Investment Dilemmas by Living Labs) door vier universiteiten uitgevoerd (onder leiding van de Universiteit van Amsterdam) en door de EU gefinancierd.

De analyse van de Amsterdamse projecten is het meest overtuigend. Dit was te verwachten omdat het conceptuele kader daar is ontwikkeld. Maar ook de Deense en de Finse analyse laten zien dat het denkkader de gang van zaken bij dergelijke project verheldert. Dat is minder duidelijk bij de Turkse situaties, waar politiek en commercieel opportunisme bepalend lijken te zijn. Dat zijn ‘cases’ van “a standard model of capitalist urban development, bringing profit to both the government and developers” (blz.224).

Voor een Nederlandse lezer is de analyse van de Amsterdamse projecten bijzonder helder en interessant. Het eerste project betreft IJburg. Dit zou deel uitmaken van een nationaal ruimtelijk plan. Alle onderdelen zouden, mét kruisfinanciering, op elkaar worden afgestemd, en niet alleen tussen díe onderdelen, maar ook tussen IJburg en andere projecten in Amsterdam. De financiële crisis van 2008 gooide roet in het eten. Wat daarop volgde is bijzonder interessant: veel van de uitgangspunten werden losgelaten om alsnog woningen te laten bouwen en om met name de financiële verliezen voor de stad te verminderen.

IJburg is lang niet het enige grootschalige project in Nederland waar zoiets is gebeurd. Uit het tweede project, Overamstel – dat na IJburg aan de orde kwam – heeft men geprobeerd lering te trekken uit het project IJburg. Het gevolg daarvan is een ‘patchwork of projects and segmented realizations’ (de titel van dat hoofdstuk). De ruimtelijke ordening in Nederland wordt internationaal als vermaard aangemerkt vanwege het kunnen realiseren van grootschalige en samenhangende projecten. Als het ons niet lukt om dit vanwege de nieuwe omstandigheden voort te zetten, dan vervaagt en vervliegt onze reputatie. Dit is een grote uitdaging voor de Nederlandse praktijk. De planningstheorie zou voor die praktijk een waardevolle aanvulling moeten zijn.

Planningtheorie kan namelijk twee functies vervullen: het verklaren van de planningspraktijk en het verbeteren ervan. In dit boek krijgt verklaring de voorrang: de analyse “is a conceptual task that can make practice more aware of its limits (and potential) than the normative mission to revolutionize current practice” (blz. 23). Twee opmerkingen hierop. Ten eerste: je kunt de praktijk willen verbeteren zonder die te ‘revolutionize’. Ten tweede: in dit boek is de wens om de praktijk te beoordelen en verbeteren wel aanwezig, maar grotendeels impliciet. Dat vind ik halfslachtig. Met name: wees duidelijk en helder in je kritiek! Volgens welke normen wordt de praktijk beoordeeld? Gaat het om effectiviteit, legitimiteit, om het bevorderen of beschermen van de zwakkeren in de maatschappij? Gaat het om het vergroten van duurzaamheid?

Salet, in het concluderende hoofdstuk, is wel expliciet over één van de normen die hij van de praktijk verwacht: legitimiteit. “ … planning is not just a matter of experiencing and solving issues” maar hoort ook rekening te houden met “the normative standards which individuals and agencies hold each other to” (blz. 226). In de praktijkbeschrijvingen worden, wat wij in Nederland ‘beginselen van behoorlijk bestuur’ noemen, vaak overtreden. Rechtszekerheid wordt niet geboden door ad hoc aanpassingen van instrumenten en processen, en de burger hecht meer belang aan rechtszekerheid dan de meeste planners. In hetzelfde hoofdstuk beoordeelt Salet ook volgens een andere norm: effectiviteit en met name het bereiken van wat hij noemt ‘public qualities of space’. Als de ‘intervention’ open is, de ‘regulation’ specifiek en de ‘investment’ demandled (gesloten, in mijn termen) dan is het moeilijker goede ruimtelijke kwaliteiten te realiseren. Ik had meer van dit soort implicaties voor de praktijk willen zien. Met name had ik de twijfels van de auteurs over de toepassing van zelfregulering op de praktijk explicieter willen zien.

Die terechte twijfels worden wel expliciet gemaakt in een ‘Commentary’, op uitnodiging geschreven door Ali Madanpouri, waarmee het boek sluit. Madanpouri gaat juist in op het idee van het zelforganiserende vermogen van de maatschappij, een begrip dat in het boek tegenover overheidssturing wordt geplaatst. Dat idee heeft politieke en ethische kanten, zegt hij. De maatschappij is geen organisme dat zichzelf kan organiseren (met een verwijzing naar ‘Social Darwinism’ en het misbruik van ‘biological metaphors’). De maatschappij is een krachtenveld waarin sommige actoren sterk en andere zwak zijn. Commerciële projectontwikkelaars kunnen zichzelf veel beter organiseren dan de bewoners van een vervallen buurt. ‘Planning’, zegt hij, ‘might be imagined as an ingredient of self-organisation”. (blz. 235). Een zeer nuttige aanvulling. En ondermijnt het niet zelfs een van de premissen van het boek?

Ten slotte twee verzuchtingen mijnerzijds. Een lichte verzuchting omdat er zoveel typefouten in het boek staan en een zeer diepe verzuchting omdat er in teksten over planningstheorie zo vaak vele onduidelijke zinnen staan en men een veelal slordig taalgebruik hanteert. Ook bij dit boek leiden deze tekortkomingen af van de inhoud.

Author profile
Barrie was hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit, Nijmegen, sinds 2007 met emeritaat.

Needham studeerde economie aan de Cambridge University, waar hij in 1964 afstudeerde. Hij werkt vanaf 1978 aan de Radboud Universiteit Nijmegen, promoveerde in 1982 en werd in 1994 aangesteld als hoogleraar planologie. Zijn onderzoek richtte zich op de wisselwerking tussen het ruimtelijk beleid en de markt voor grond en gebouwen. Needham is bekend geworden door het introduceren van de residuele grondwaardeberekening en door zijn publicaties over beleid en planologie.

Author profile
Barrie was hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit, Nijmegen, sinds 2007 met emeritaat.

Needham studeerde economie aan de Cambridge University, waar hij in 1964 afstudeerde. Hij werkt vanaf 1978 aan de Radboud Universiteit Nijmegen, promoveerde in 1982 en werd in 1994 aangesteld als hoogleraar planologie. Zijn onderzoek richtte zich op de wisselwerking tussen het ruimtelijk beleid en de markt voor grond en gebouwen. Needham is bekend geworden door het introduceren van de residuele grondwaardeberekening en door zijn publicaties over beleid en planologie.

Whatsapp

Reageer op deze publicatie

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *