Van juridisch document tot planologisch instrument

Deels onderschrijf ik de behoefte tot het opnemen van relationele aspecten in PPS-overeenkomsten. Aandacht voor de samenwerkingsrelatie is inderdaad van belang voor een soepel verloop van omvangrijke en complexe PPS-overeenkomsten. Echter, partijen moeten ookde ruimte krijgen om samenwerking en relaties op te bouwen zonder dat het contractueel afdwingbaar is. Bovendien geldt dat elke contractuele eis ook aangetoond, gehandhaafd en verantwoord moet worden in het kader van de Comptabiliteitswet. Relationele contracteisen verhogen dan ook de administratieve lasten van PPS-partijen.

De introductie van PPS betekende een omslag in denken;van productgericht naar prestatiegericht. Er wordt geen product, maar een dienst uitgevraagd. Voor de publieke opdrachtgever betekende dit ook een verandering van oplossingsgericht denken naar denken in functionaliteiten.

Vanwege de grote financiële belangen zijn contracten écht noodzakelijk. Het vormt de basis voor samenwerking. Naast duidelijkheid over projectscope en voorwaarden biedt dit partijen ook zekerheid in de onderlinge risico- en taakverdeling en verantwoordelijkheden. Tegelijkertijd moeten we beseffen dat niet alle scenario’s zijn te voorzien of volledig contractueel te vangen. Zeker niet bij PPS-overeenkomsten met looptijden van 25 jaar of zelfs langer. Het gaat om de manier waarop partijen omgaan met onvoorziene omstandigheden die zich ongetwijfeld zullen voordoen.

Dat het vormgeven van PPS-overeenkomsten vooral wordt overgelaten aan juristen, is overigens niet herkenbaar voor de praktijksituatie van grote rijksinfrastructurele PPS-projecten in Nederland. Binnen Rijkswaterstaat is de ‘PPS-overeenkomst’ het product van een langjarig multidisciplinair interactieproces, waarin deskundigen van Rijkswaterstaat, gemeenten, provincies, waterschappen en marktpartijen participeren.

Ondanks een zorgvuldige voorbereiding van het PPS-project wordt het uiteindelijk gerealiseerd in een dynamische omgeving waarin contractuele eisen kunnen wijzigen als gevolg veranderende wensen van Rijkswaterstaat, publieke stakeholders of derden. Sommige ‘onvoorziene’ gebeurtenissen, zoals veranderende wet- en regelgeving, zijn al ‘voorzien’ gemaakt in het rijksbrede model DBFM-overeenkomst. Mocht dit risico optreden dan zijn de financiële consequenties voor rekening van de opdrachtgever. Dit is een voorbeeld van een relationeel aspect dat aandacht heeft gekregen in de moderne DBFM-overeenkomsten. Daarentegen is het relationele aspect ‘projectdoelstellingen’ tegenwoordig onderdeel van de DBFM-aanbestedingsleidraad; dus niet in de overeenkomst.

De PPS-overeenkomst is op zichzelf niet inflexibel te noemen. Immers, partijen kunnen alle gewenste tussentijdse wijzigingen overeenkomen. Wat overheidsbesturen echter lastig vinden aan wijzigingen, is dat de monopoliepositie van de opdrachtnemer een kostenverhogend effect heeft. Soms zijn wijzigingen niet eens wenselijk voor opdrachtnemers, omdat ze de betaling- en inkomensstroom kunnen verstoren. Onder druk van banken willen ze snel opleveren, zodat de bank het uitgeleende geld zo spoedig mogelijk terugontvangt van de private ondernemer.

Alleen functioneel denken én een doorwrochte PPS-overeenkomst zijn niet voldoende. Naast een contractuele sturing op het gewenste private gedrag kiest Rijkswaterstaat in toenemende mate voor een communicatieve benadering. Binnen het wegenprogramma Schiphol-Amsterdam-Almere krijgt dit vorm via ‘dienend opdrachtgeverschap’. Als opdrachtgever faciliteert Rijkswaterstaat de opdrachtnemer om een ongestoord bouwproces te kunnen doorlopen.

Kortom, niet in de PPS-overeenkomst, maar binnen het project moeten publieke en private projectverantwoordelijken actief investeren in relatieopbouw en samenwerkingsnormen. Dus additioneel aan de PPS-overeenkomst, in belang van het project. Verplaats je in andermans rol en doe een wederzijds beroep op elkaars inlevingsvermogen. Oog hebben voor elkaar belang in het project is de sleutel voor een succesrijke samenwerking.