Van juridisch document tot planologisch instrument

1 april 2017

Stelling door Menno van der Veen

Menno van der Veen schreef in 2010 het artikel ‘Van juridisch document tot planologisch instrument’,dit is daar een samenvatting van.

In dit artikel pleit Menno van der Ven voor het meer opnemen van relationele aspecten in PPS-overeenkomsten in de sector gebiedsontwikkeling. Zulke contracten zouden een te hoog en hard juridisch karakter kennen, terwijl de zachte relatiekant onvoldoende voet aan de grond krijgt. Voorbeelden van relationele aspecten die een onderdeel zouden moeten vormen van een PPS-overeenkomst, zijn: de projectdoelstellingen, het voorop stellen van het projectbelang, het bieden van ruimte aan flexibele oplossingen, het benoemen van projectkernwaarden en het verankeren van de omgang met veranderende marktomstandigheden en vertragingen.

De verschillende samenwerkingsvormen die onder PPS vallen, roepen verschillende constructies op. Het enige wat al die vormen gemeen hebben is de betrokkenheid van publieke en private partijen en het (publieke) doel om door die samenwerking een meerwaarde te realiseren ten opzichte van een zuiver publiek project. In de Nederlandse context wordt bij een groot gebiedsontwikkelingsproject altijd wel samengewerkt tussen publieke en private partijen en is ook meestal wel sprake van enige vorm van risicodeling.

Het artikel analyseert twee in 2010 gesloten overeenkomsten voor projecten in het Zuidasgebied: Mahler4 en Gershwin. Terwijl in de overeenkomsten veel aandacht geschonken werd aan de voorwaarden waaronder het project tot stand zou komen, kregen de doelstellingen van de betrokken partijen veel minder aandacht. Een overeenkomst hoort een raamwerk te bieden voor omstandigheden zoals een veranderende markt. De overeenkomst in het Gershwinproject bevatte bijvoorbeeld een bepaling waarin partijen aangaven open te staan voor ‘onconventionele oplossingen’. Het Mahler4- contract bevatte veel ruimte voor flexibele oplossingen maar gaf geen aanwijzingen hoe met die flexibiliteit dit moest worden omgegaan.

In een overeenkomst plannen partijen in ieder geval hoe ze gedurende de periode van de overeenkomst (en eventueel daarna) willen samenwerken. Relaties kunnen zakelijk zijn of juist familiair. Er speelt echter altijd meer tussen partijen dan de enkele verplichting om te presteren. Dat uitgangspunt is in het bijzonder van belang bij langlopende contracten waar partijen tenminste enkele jaren intensief met elkaar moeten samenwerken. Het is dan zaak om te investeren in relationele normen en het karakter van de relatie te benoemen.

Het benoemen van kernwaarden zoals een flexibele opstelling of vertrouwen en het benadrukken van het karakter van de samenwerking, kan een goede bijdrage leveren aan een project. Zo zou in een contract een bepaling kunnen worden opgenomen dat in geval van een veranderende marktomstandigheid partijen samen op zoek gaan naar nieuwe oplossingen. De Mahler4-overeenkomst schoot echter enigszins tekort doordat het veel aspecten van het project buiten beschouwing liet . Een gevolg was dat partijen die zich hadden voorgenomen om samen te werken op een manier die het best geschikt was voor de Zuidas, terugvielen op samenwerking op basis van een contract waarin nog heel weinig project-specifieks was terug te vinden. Er moest zodoende nog veel besloten en gepland worden toen het project al van start was gegaan en het contract gaf daar weinig uitgangspunten voor.

Al met al benutte de Gershwinovereenkomst de ruimte die het recht laat om een op het project toegesneden raamwerk voor de samenwerking en de planning vast te stellen. De Mahler4-overeenkomst had door specifiekere, op het project toegesneden bepalingen op te nemen een belangrijker rol in de sturing van het project kunnen vervullen. Tenslotte hadden beide overeenkomsten meer aandacht kunnen besteden aan relationele normen en doelstellingen die het smeermiddel vormen om een PPSproject soepel tot een goed einde te brengen.

Author profile
Menno is schrijver voor Uitgeverij Van Oorschot.

Menno is naast fictieschrijver bij Uitgeverij Van Oorschot, ook als onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam verbonden aan het R-link programma. Verder is hij oprichter van Tertium, een bureau voor strategische organisatie en participatie.

Author profile
Arno is bestuurskundige en als inkoopmanager werkzaam bij Rijkswaterstaat, onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Arno: "In juni 2013 ben ik gepromoveerd aan de Universiteit Maastricht op een onderzoek naar de besluitvormingspraktijk bij rijksoverheden om Nederlandse weginfrastructurele projecten wel of soms niet in PPS-verband te realiseren. PPS is de afkorting van publiek-private samenwerking. Mijn studie biedt inzicht in de standpunten en werkelijke motieven achter de keuzen van politieke bestuurders en (top-) ambtenaren. Tijdens mijn onderzoekstraject heb ik ook enkele wetenschappelijke artikelen geschreven over PPS.

Als inkoopmanager ben ik verantwoordelijk voor de organisatie en de begeleiding van aanbestedingstrajecten van infrastructurele projecten en de vormgeving van informatieprocessen tijdens de aanbestedingsprocedures. Vanaf 1998 ben ik werkzaam bij Rijkswaterstaat. Tussen september 2007 en december 2010 was ik lid van het tenderteam van Rijkswaterstaat dat de aanbesteding begeleidde van DBFM-project A15 Maasvlakte-Vaanplein. Design-Build-Finance-Maintain is een PPS-vorm. Sinds 2011 ben ik werkzaam binnen het programma Schiphol-Amsterdam-Almere (SAA); eerst als lid van het overkoepelende SAA-team Contractmanagement, later als inkoopmanager en plaatsvervangend-contractmanager voor het DBFM-project A6 Almere."

Meer informatie is te vinden op Arno zijn website: http://www.arno-eversdijk.nl/

Arno Eversdijk reageert

Deels onderschrijf ik de behoefte tot het opnemen van relationele aspecten in PPS-overeenkomsten. Aandacht voor de samenwerkingsrelatie is inderdaad van belang voor een soepel verloop van omvangrijke en complexe PPS-overeenkomsten. Echter, partijen moeten ookde ruimte krijgen om samenwerking en relaties op te bouwen zonder dat het contractueel afdwingbaar is. Bovendien geldt dat elke contractuele eis ook aangetoond, gehandhaafd en verantwoord moet worden in het kader van de Comptabiliteitswet. Relationele contracteisen verhogen dan ook de administratieve lasten van PPS-partijen.

De introductie van PPS betekende een omslag in denken;van productgericht naar prestatiegericht. Er wordt geen product, maar een dienst uitgevraagd. Voor de publieke opdrachtgever betekende dit ook een verandering van oplossingsgericht denken naar denken in functionaliteiten.

Vanwege de grote financiële belangen zijn contracten écht noodzakelijk. Het vormt de basis voor samenwerking. Naast duidelijkheid over projectscope en voorwaarden biedt dit partijen ook zekerheid in de onderlinge risico- en taakverdeling en verantwoordelijkheden. Tegelijkertijd moeten we beseffen dat niet alle scenario’s zijn te voorzien of volledig contractueel te vangen. Zeker niet bij PPS-overeenkomsten met looptijden van 25 jaar of zelfs langer. Het gaat om de manier waarop partijen omgaan met onvoorziene omstandigheden die zich ongetwijfeld zullen voordoen.

Dat het vormgeven van PPS-overeenkomsten vooral wordt overgelaten aan juristen, is overigens niet herkenbaar voor de praktijksituatie van grote rijksinfrastructurele PPS-projecten in Nederland. Binnen Rijkswaterstaat is de ‘PPS-overeenkomst’ het product van een langjarig multidisciplinair interactieproces, waarin deskundigen van Rijkswaterstaat, gemeenten, provincies, waterschappen en marktpartijen participeren.

Ondanks een zorgvuldige voorbereiding van het PPS-project wordt het uiteindelijk gerealiseerd in een dynamische omgeving waarin contractuele eisen kunnen wijzigen als gevolg veranderende wensen van Rijkswaterstaat, publieke stakeholders of derden. Sommige ‘onvoorziene’ gebeurtenissen, zoals veranderende wet- en regelgeving, zijn al ‘voorzien’ gemaakt in het rijksbrede model DBFM-overeenkomst. Mocht dit risico optreden dan zijn de financiële consequenties voor rekening van de opdrachtgever. Dit is een voorbeeld van een relationeel aspect dat aandacht heeft gekregen in de moderne DBFM-overeenkomsten. Daarentegen is het relationele aspect ‘projectdoelstellingen’ tegenwoordig onderdeel van de DBFM-aanbestedingsleidraad; dus niet in de overeenkomst.

De PPS-overeenkomst is op zichzelf niet inflexibel te noemen. Immers, partijen kunnen alle gewenste tussentijdse wijzigingen overeenkomen. Wat overheidsbesturen echter lastig vinden aan wijzigingen, is dat de monopoliepositie van de opdrachtnemer een kostenverhogend effect heeft. Soms zijn wijzigingen niet eens wenselijk voor opdrachtnemers, omdat ze de betaling- en inkomensstroom kunnen verstoren. Onder druk van banken willen ze snel opleveren, zodat de bank het uitgeleende geld zo spoedig mogelijk terugontvangt van de private ondernemer.

Alleen functioneel denken én een doorwrochte PPS-overeenkomst zijn niet voldoende. Naast een contractuele sturing op het gewenste private gedrag kiest Rijkswaterstaat in toenemende mate voor een communicatieve benadering. Binnen het wegenprogramma Schiphol-Amsterdam-Almere krijgt dit vorm via ‘dienend opdrachtgeverschap’. Als opdrachtgever faciliteert Rijkswaterstaat de opdrachtnemer om een ongestoord bouwproces te kunnen doorlopen.

Kortom, niet in de PPS-overeenkomst, maar binnen het project moeten publieke en private projectverantwoordelijken actief investeren in relatieopbouw en samenwerkingsnormen. Dus additioneel aan de PPS-overeenkomst, in belang van het project. Verplaats je in andermans rol en doe een wederzijds beroep op elkaars inlevingsvermogen. Oog hebben voor elkaar belang in het project is de sleutel voor een succesrijke samenwerking.

Author profile
Menno is schrijver voor Uitgeverij Van Oorschot.

Menno is naast fictieschrijver bij Uitgeverij Van Oorschot, ook als onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam verbonden aan het R-link programma. Verder is hij oprichter van Tertium, een bureau voor strategische organisatie en participatie.

Author profile
Arno is bestuurskundige en als inkoopmanager werkzaam bij Rijkswaterstaat, onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Arno: "In juni 2013 ben ik gepromoveerd aan de Universiteit Maastricht op een onderzoek naar de besluitvormingspraktijk bij rijksoverheden om Nederlandse weginfrastructurele projecten wel of soms niet in PPS-verband te realiseren. PPS is de afkorting van publiek-private samenwerking. Mijn studie biedt inzicht in de standpunten en werkelijke motieven achter de keuzen van politieke bestuurders en (top-) ambtenaren. Tijdens mijn onderzoekstraject heb ik ook enkele wetenschappelijke artikelen geschreven over PPS.

Als inkoopmanager ben ik verantwoordelijk voor de organisatie en de begeleiding van aanbestedingstrajecten van infrastructurele projecten en de vormgeving van informatieprocessen tijdens de aanbestedingsprocedures. Vanaf 1998 ben ik werkzaam bij Rijkswaterstaat. Tussen september 2007 en december 2010 was ik lid van het tenderteam van Rijkswaterstaat dat de aanbesteding begeleidde van DBFM-project A15 Maasvlakte-Vaanplein. Design-Build-Finance-Maintain is een PPS-vorm. Sinds 2011 ben ik werkzaam binnen het programma Schiphol-Amsterdam-Almere (SAA); eerst als lid van het overkoepelende SAA-team Contractmanagement, later als inkoopmanager en plaatsvervangend-contractmanager voor het DBFM-project A6 Almere."

Meer informatie is te vinden op Arno zijn website: http://www.arno-eversdijk.nl/

Whatsapp

Reageer op deze stelling

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *