Sneller én integraler met de Omgevingswet

Het fundamentele probleem van de Omgevingswet is dat deze wet louter vanuit bestuurlijk managementperspectief is opgesteld. De kerntaak van regelgeving is om een normatief bestek te bieden, zo mogelijk met materiële normen en verder met verantwoordelijkheden en begrenzingen (spelregels) voor de beleidspraktijken. Maar dit normatieve fundament is volstrekt verwaarloosd. De wet legt zich voornamelijk toe op de coördinatie van het sturingsmotief. In het stapelen van sectorale regelingen is zeer veel ruimte voor het bestuur gecreëerd. In het regelen van afwijkingen van de gestapelde besluiten krijgt de administratie zelfs volledig de vrije hand. Zo’n vergaande delegatie van publieke macht aan het bestuur is ongekend in de bestuurlijke traditie van Nederland. De Raad van State heeft er terecht telkens zeer kritisch melding van gemaakt. Het betekent concreet dat de vertegenwoordigende organen, de rechter en de burger bij de aanpassing van de gestapelde besluiten niet echt meer aan bod komen: de verantwoordelijke bestuurder kan aanpassen wat zij of hij verkiest. De machtsverhoudingen binnen de staat worden op deze manier eenzijdig georganiseerd, evenals de verhouding tussen de bestuurlijke administratie en de burger.

Aanpassing van de gestapelde besluiten zal aan de orde van de dag zijn, zeker als men bedenkt dat honderden sectorale regelingen in mammoetbesluiten gebundeld moeten worden. Alle drie de bestuursniveaus kunnen zo’n gestapeld besluit vaststellen. Die stapelbesluiten moeten echter gaan functioneren in een zeer veranderlijke en dynamische omgeving waarin vanuit verschillende invalshoeken steeds nieuwe inzichten en behoeften aan verandering naar voren komen. Het zou mij niet verbazen dat de gebundelde besluiten al verouderd zijn op de dag dat ze worden vastgesteld. In elk geval zal het zeer druk worden door dagelijkse aanpassingen (het klassieke lot van een simpel model in een complexe werkelijkheid), die het bestuur straks naar eigen inzichten mag aanbrengen. Als je stapeling van sectorbeleid op deze manier organiseert wordt de continue afwijking van de stapelbesluiten natuurlijk veel belangrijker dan het stapelbesluit zelf.

Betekent dit sneller, flexibeler en toch meer integreren? Het zou kunnen. De wetgever integreert vooralsnog geen normen maar hij schept de ruimte voor het bestuur om verschillende sectorale regelingen en beleidsvoornemens te stapelen. Ik hoef dat stapelen niet eens cynisch te duiden, de wetgever houdt zelf niet eens de schijn op en benoemt het simpelweg als ‘een nietje er doorheen’. Dat is nog geen integratie. Het bestuur zou die ruimte kunnen benutten om echte integratie te zoeken, het kan die ruimte ook benutten om tientallen partijen in de besluitvorming te betrekken. Het kan echter ook alles zelf in eigen hand houden. Het bestuur kan er lang over doen, of zeer snel. Sneller, integraler, flexibeler, inclusiever, kan dat allemaal tegelijk? Het is mogelijk als de kernverantwoordelijkheid bij één van de partijen komt te liggen. In China doen ze het nog sneller. Maar men moet niet uit het oog verliezen dat het wel steeds de vrijheid, de flexibiliteit en de coördinatie is van de administratie.

Thorbecke geloofde al niet in de benevolentie van het bestuur, die begreep de betekenis van wettelijke normen en vond dat je de organisatie van het publiek bestel via tegenmachten scherp moet houden. Thorbecke wordt nog wel eens aangeroepen als iemand die gedachten van een vervlogen tijd vertolkt maar wat kunnen we scherpzinnig tegenwicht tegenwoordig gebruiken!