Publiek-private samenwerkingen kunnen synergie opleveren ten opzichte van traditionele samenwerkingen. Ze bieden bijvoorbeeld ruimte voor het creëren van efficiëntere oplossingen en een integrale aanpak van verschillende ruimtelijke functies. Het lukt echter niet in elk PPS-project om synergie te bewerkstelligen. Dit artikel analyseert, op basis van een survey onder 144 respondenten die betrokken zijn bij Nederlandse PPS-projecten, in hoeverre kenmerken van het contract, vertrouwen en management het bereiken van synergie bevorderen.
Publiek-private samenwerking (PPS) kan in Nederland al geruime tijd op belangstelling rekenen, maar pas sinds het eind van de jaren negentig is die belangstelling ook echt omgezet in een groeiend aantal projecten en onderzoeken (Hueskes e.a., 2016). Vooral het aantal zogenaamde Design-Build-Finance- Maintenance-Operate (DBFMO) projecten is de afgelopen jaren flink gestegen (Algemene Rekenkamer, 2013). In dit soort partnerschappen gaan publieke en private partijen een contract aan voor een langere periode, waarin een privaat consortium een product, bijvoorbeeld een weg of een gebouw, realiseert en voor lange termijn beheert en onderhoudt (Algemene Rekenkamer, 2013). De veronderstelling is dat deze constructie leidt tot een intensievere samenwerking tussen partijen, zodat zij een beter resultaat kunnen neerzetten waardoor synergie in het project ontstaat. In Nederland werken vooral Rijkswaterstaat, zoals bij de A12, de A15 en het Sluizenprogramma, en het Rijksvastgoedbedrijf, bij onder meer de Hoge Raad en het Ministerie van Financiën, met deze vorm van PPS.
In dit artikel wordt gekeken naar kenmerken van de DBFMO-constructie die synergie kunnen bewerkstelligen. De vraag van dit artikel is dan ook: welke eigenschappen van PPS zorgen voor synergie? Daartoe worden de resultaten gepresenteerd van een survey-onderzoek naar de invloed van enkele belangrijke kenmerken van DBFMO-projecten op synergie.
In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de vraag wat synergie in PPS betekent. Daarna worden factoren besproken die synergie zouden kunnen bewerkstelligen. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de onderzochte projecten en worden de resultaten van het survey-onderzoek gepresenteerd. Het artikel eindigt met een aantal reflecties en aanbevelingen.
Synergie in PPS-projecten
Eén van de belangrijkste doelstellingen bij het aangaan van PPS is het bereiken van synergie (Algemene Rekenkamer, 2013). Synergie duidt hierbij op de situatie waarin de samenwerking tussen publieke en private partijen meer oplevert dan een gescheiden, meer klassieke relatie, waarin niet wordt samengewerkt en taken slechts worden uitbesteed. Het idee is dat de langdurige relatie die bij DBFMO-partnerschappen wordt aangegaan mogelijkheden biedt voor het leveren van betere prestaties. Enerzijds biedt het ruimte voor een focus op de lifecycle van het project, wat kan leiden tot meer efficiëntie. Anderzijds kan de samenwerking, door kennisdeling, leiden tot het beter adresseren van ruimtelijke problemen. Synergie kan dus vertaald worden als betere performance, hetzij in kosten, hetzij in ruimtelijke kwaliteit. Deze performance wordt in dit onderzoek gemeten met behulp van vijf indicatoren: (1) de steun voor en (2) de effectiviteit van de gekozen ruimtelijke oplossingen, (3) de kosteneffectiviteit, (4) de mate waarin het project in staat is om te gaan met toekomstige problemen en (5) de mate waarin verschillende ruimtelijke functies met elkaar in verbinding worden gebracht.
Sluiswerken (foto: Marcel Heemskerk)
Om synergie ofwel een betere performance te bereiken is het echter wel van belang dat de samenwerking tussen publieke en private actoren goed verloopt. De impliciete veronderstelling in de literatuur is vaak dat een betere samenwerking tot betere resultaten leidt (Hodge & Greve, 2005; NAO, 2002). Bij betere samenwerking moet dan gedacht worden aan zaken als een goede communicatie tussen de partners,een juiste afhandeling van conflicten en een betere afstemming van activiteiten bij ruimtelijke projecten. In dit onderzoek is gevraagd of de betrokken organisaties erin geslaagd zijn om onderlinge meningsverschillen en conflicten op adequate wijze te beheersen. Daarnaast is er aandacht voor de aanwezigheid van impasses gedurende het proces en zijn respondenten bevraagd over het verloop van de samenwerking. Vanwege het belang van een goede samenwerking voor het bereiken van synergie hebben we zowel de samenwerking in als de performance van Nederlandse PPSprojecten onderzocht.
De rol van contracten
De vraag is nu welke factoren zorgen voor synergie in PPS-projecten rond ruimtelijke opgaven. In de literatuur over PPS wordt de rol van contracten sterk benadrukt. Diverse theorieën benadrukken dat contracten, en vooral de sanctiemogelijkheden daarin, essentieel zijn voor succesvolle publiek-private samenwerkingen (Hodge & Greve, 2005). Door de investeringen die beide partijen moeten doen worden zij kwetsbaar voor opportunistisch gedrag (Williamson, 1996). Vier kenmerken van contracten doen er in het bijzonder toe voor het succes van PPS-projecten. Deze worden in dit onderzoek getest om te bepalen of ze bijdragen aan synergie.
Het eerste kenmerk betreft (1) de mogelijkheden in het contract om sancties op te leggen aan de opdrachtnemer. Die sancties zijn voor de opdrachtgever dan het belangrijkste instrument om de naleving van prestatie-eisen af te dwingen en zo opportunistisch gedrag te voorkomen. In de literatuur wordt dit als een belangrijke voorwaarde gezien voor het optreden van synergie (zie bijvoorbeeld NAO, 2002). Andere belangrijke contractkenmerken zijn (2) de complexiteit en (3) de flexibiliteit van het contract. Complexe contracten leveren meer transactiekosten op en zijn lastiger na te leven. Aan de andere kant zijn complexe, ruimtelijke projecten gebaat bij complexe contracten, omdat er veel geregeld moet worden (Williamson, 1996). Voor het bereiken van synergie kan ook de flexibiliteit van het contract belangrijk zijn. Als er binnen het contract mogelijkheden zijn om af te wijken van vaste streefwaarden, kan er ingespeeld worden op veranderende omstandigheden (Deakin & Mitchie, 1997). Dat biedt (4) ruimte voor onderhandelen. Dat kan nodig zijn om onzekerheden het hoofd te bieden, aangezien veel gebeurtenissen in langdurige PPS-projecten niet te voorzien zijn.
Vertrouwen en management
Zoals eerder gesteld is een goede samenwerking een belangrijk middel om synergie te kunnen bereiken. Eendeel van de literatuur sluit aan bij deze denkwijze en benadrukt enkele relationele factoren voor het bereiken van synergie in samenwerkingsprojecten (zie bijvoorbeeld Deakin & Michie, 1997). Vooral de rol van vertrouwen wordt benadrukt. Partijen moeten immers bereid zijn informatie uit te wisselen en innovatieve oplossingen te ontwikkelen, terwijl ze van tevoren niet weten hoe die oplossingen er precies uit zullen zien. Ze kunnen die dus niet contractueel vastleggen en weten ook niet of de andere partij misbruik zal maken van de door hen verstrekte informatie over de oplossing. Dan is vertrouwen cruciaal om goede oplossingen te bereiken. In dit onderzoek zijn betrokkenen van PPSprojecten gevraagd om aan te geven of er veel of weinig vertrouwen was tussen publieke en private partijen in het project.
Figuur 1. Verwachte relaties bij het creëren van synergie in PPS-projecten (beeld: Warsen e.a.)
In de netwerk- en governance-literatuur wordt naast vertrouwen de nadruk gelegd op het belang van managementactiviteiten (Ansell & Gash, 2008; Steijn e.a., 2011). Deze theorieën stellen dat de sterke dynamiek van externe ontwikkelingen en veranderingen in het project ervoor zorgen dat goede uitkomsten vrijwel onmogelijk zijn zonder zeer actief management (Steijn e.a., 2011). Als het management erin slaagt om gemeenschappelijke uitgangspunten vast te stellen, intensief met partners te communiceren en hen te betrekken bij de besluitvorming, ontstaat er begrip tussen beide partijen. Dat is van belang voor een goede samenwerking. Hierdoor kunnen conflicten en impasses vermeden of opgelost worden en tegengestelde belangen bijeengebracht worden. De gezamenlijke uitgangspunten en besluitvorming stimuleren de partners om te werken aan een best-for-project-oplossing, waardoor kwalitatief goede oplossingen ontstaan. In deze visie is het dus vooral het actieve en intensieve management dat voor een goede relatie en goede resultaten zorgt.
In ons onderzoek testen we welke van de hierboven genoemde factoren, namelijk contractkenmerken, vertrouwen en management, het meeste effect heeft op een goede performance en een goede samenwerking. In figuur 1 zijn de verwachte relaties gevisualiseerd. We houden daarbij tevens rekening met een aantal controlevariabelen, zoals de fase waarin een project zich bevindt, de positie van de betrokkenen die deelnamen aan het onderzoek en de technische complexiteit van het project.
PPS-projecten in Nederland
De data in dit onderzoek zijn afkomstig uit een enquête (2014) onder betrokkenen bij Nederlandse PPS-projecten. Er zijn 343 respondenten benaderd. Daarvan hebben 144 respondenten de survey ingevuld (respons van 46,6 procent). Zij waren betrokken bij 68 verschillende PPSprojecten. De respondenten werken bijvoorbeeld als project- of contractmanager en zijn dus goed in staat de benodigde gegevens te verschaffen. Gemiddeld hebben de respondenten veertien jaar ervaring met het werken in diverse complexe projecten. Zoals figuur 2 laat zien zijn de respondenten werkzaam bij zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers en externe organisaties, zoals adviesbureaus.
Figuur 2. Achtergrond Respondenten (Beeld: Warsen e.a.)
Figuur 3. Typen PPS-projecten in de survey (beeld: Warsen e.a.)
De onderzochte selectie bestaat uit ruimtelijke projecten op het gebied van infrastructuur, utiliteitsbouw en gebiedsontwikkeling (figuur 3). Ze beslaan het erendeel van de tot dan toe bekende PPS-projecten in Nederland. Dit zijn onder andere droge en natte infrastructurele projecten, zoals de aanleg of uitbreiding van wegen, spoorprojecten of sluizen. Onder de utiliteitsbouw vallen onder meer kantoorpanden, zwembaden, ziekenhuizen en scholen. Ten slotte zijn er diverse gebiedsontwikkelingsprojecten waarin gebieden heringericht worden en combinaties gemaakt worden tussen woningbouw, natuur- en recreatiemogelijkheden en sociaal-maatschappelijke doeleinden.
Performance in PPS-projecten
Vertrouwen, management en diverse contractkenmerken zijn volgens de theorie belangrijk om synergie in PPS-projecten te bewerkstelligen. Aan de hand van een multi-level-analyse met performance als afhankelijke variabele is deze veronderstelling in dit onderzoek getest. De uitkomsten van de analyse tonen aan dat de vier door ons onderzochte kenmerken van het contract niet van doorslaggevend belang zijn voor de prestaties van een PPS-project. Dit is opmerkelijk omdat in veel literatuur juist het tegenovergestelde verwacht wordt. Daarentegen laten vertrouwen en management wel een significante relatie zien metde performance van PPS-projecten. Tabel 1 geeft de invloed van contract, vertrouwen en management op de performance weer.
Tabel 1. De invloed van contract, vertrouwen en management op de performance van PPS (beeld: Warsen e.a.)
De invloed van contract, vertrouwen en management op de samenwerking in PPS (beeld: Warsen e.a.)
Ten slotte blijkt uit de analyse dat de technische complexiteit van het project een significante correlatie met performance vertoont. Bij een complexer project neemt de kans op een goede performance toe. Een grotere mate van complexiteit hangt blijkbaar veelal samen met een grotere scope van het project, waardoor de mogelijkheden tot ruimtelijke inpassing en het verbinden van ruimtelijke functies toenemen.
Samenwerking in PPS-projecten
Zoals eerder aangegeven is een goede samenwerking van belang voor het bereiken van synergie. De analyse laat zien dat er sprake is van een significante relatie tussen samenwerking en performance. Een goede samenwerking kan dus inderdaad bijdragen aan een goede performance van PPS-projecten. De analyses met samenwerking als afhankelijke variabele laten zien dat de contractkenmerken opnieuw geen significante invloed hebben op het project (tabel 2). Dit geldt ook voor de drie controlevariabelen, namelijk de projectfase, technische complexiteit en positie van de respondent.
Vertrouwen is daarentegen wel van belang voor een goede samenwerking (tabel 2). Er bestaat een bijzonder sterke correlatie tussen vertrouwen en samenwerking. Om het procesverloop van projecten soepel te laten verlopen, is het dus belangrijk dat de betrokken partijen elkaar vertrouwen.
Opvallend is dat, hoewel management een positief effect op de samenwerking heeft, dit effect niet significant is. Echter, uit een correlatietest blijkt dat er wel een sterke, significante correlatie is tussen management en vertrouwen. Hoe beter het management, hoe groter het vertrouwen tussen de partijen. Het is zodoende mogelijk dat management via vertrouwen een indirect effect heeft op de samenwerking in PPS-projecten.
Tabel 3. Een overzicht van de uitkomsten van de analyse* (beeld: Warsen e.a.)
Conclusie
Op basis van deze analyse kan geconcludeerd worden dat voor het bereiken vansynergie in PPS-projecten vooral relationele aspecten, zoals vertrouwen en management, van belang zijn (tabel 3). In tegenstelling tot vertrouwen heeft het contract geen significant effect op de prestaties (tabel 3). Deze conclusies luiten aan bij eerder onderzoek (zie Kort & Klijn, 2011; Steijn e.a., 2011).
De assumptie dat langdurige contracten in DBFMO-projecten voor betere samenwerking zorgen wordt niet bevestigd in dit onderzoek. Zowel in de literatuur als in de praktijk zijn er voorbeelden te vinden die deze uitkomst onderstrepen. Complexe, ruimtelijke PPS-projecten kunnen niet worden bestuurd en gecontroleerd door een relatief eenvoudig arrangement als een contract. Ze vereisen complexere en flexibelere sturingsarrangementen die de opbouw van een vertrouwensrelatie bevorderen en horizontale netwerksturing toelaten. Interessant is dat deze conclusie ook getrokken is in recente discussies tussen Rijkswaterstraat en opdrachtgevers en onlangs nog verschenen is in de ‘Marktvisie’ van Rijkswaterstaat. Daarin wordt vooral het belang van een goede samenwerkingsrelatie benadrukt: “We streven er met onze samenwerking in de gehele keten naar om […] te komen tot een succesvol project. De basis daarvoor is onderling vertrouwen en wederzijdse betrouwbaarheid” (Rijkswaterstaat, 2016, p. 3).
Voor de praktijk betekent dit dat het belangrijk is om veel aandacht te besteden aan het managen van de samenwerking en de onderlinge relaties om zo een goede samenwerking en performance van PPS-projecten te kunnen bewerkstelligen. Complexe ruimtelijke PPS-projecten ervaren in hun looptijd namelijk altijd knelpunten. Die knelpunten betreffen vaak zaken die niet voorzien waren in het contract. Daarom moet niet het contract, maar vertrouwen en actief management een project uit het slop halen.
Dit artikel is origineel verschenen in Rooilijn Jg. 50 / Nr. 2 / 2017.
0 reacties