Polderen in Brazilië

De roep om de inzet van burgerraden wordt steeds luider. Europa kent al talloze voorbeelden van burgerraden die worden gebruikt om tegenstrijdige belangen te overstijgen. Ierland zette ze bijvoorbeeld succesvol in voor het vaststellen van abortuswetgeving. In Nederland wordt het door critici vooralsnog gezien als achterkamertjespolitiek. Het onlangs verschenen boek van Eva Rovers over burgerraden, gaf de discussie een nieuwe impuls. In dit kader is het waardevol eens te kijken hoe burgerraden kunnen worden ingezet in ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Want ook hier is er sprake van tegenstrijdige belangen. In Brazilië is hier succesvol mee geëxperi­menteerd.

In Brazilië heeft historische ongelijkheid geleid tot een wildgroei aan favelas, die in een stad als Rio de Janeiro elke heuvel lijken te domineren. Ze zijn het best te vergelijken met de volksbuurten zoals wij die in Nederland kenden voor de oorlog, met krappe huisvesting, nauwe straten en slechte sanitaire voorzieningen. Maar waar in Nederland de wederopbouw hier korte metten mee maakte, waren daar in Brazilië geen middelen voor. Lange tijd was het beleid deze wijken te slopen zonder een alternatief te bieden, wat gepaard ging met gewelddadige uitzettingen en vervolgingen. De belangen van de overheid en ontwikkelaars stonden lijnrecht tegenover die van de lokale buurtbewoners. Later begon de overheid wel met herhuisvesting, maar per saldo bleef deze aanpak zonder resultaat.

Nieuwe weg

Eind jaren negentig werd een nieuwe weg ingeslagen. Cesar Maia, de burgemeester van Rio de Janeiro, nam toen het initiatief voor Favela-Bairro, een programma voor stadvernieuwing waarbij bijna negentig volksbuurten werden opgewaardeerd. Dit resulteerde in betere bestrating, straatverlichting en sanitaire voorzieningen en in nieuwe sportvelden en kinderdagverblijven. Dit initiatief werd later door de Inter-American Development Bank benoemd als het meest ambitieuze ontwikkelingsprogramma ter wereld en diende als voorbeeld voor soortgelijke stadsvernieuwingsprojecten wereldwijd.

Favela Rocinha, één van de grootste favelas in Zuid-Amerika (foto: Chensiyuan, CC-BY)

Mede op basis van het succes van Favela-Bairro werd in 2001 het Recht op de Stad – het recht op betaalbaar wonen in stedelijke kernen en participatie in stedelijk beleid – vastgelegd in een amendement op de grondwet. Het doel was om stedelijke ontwikkeling te democratiseren door middel van burgerparticipatie en de bewoners van volkswijken een eerlijke kans te geven om te blijven wonen waar ze al woonden. De achterliggende gedachte van het Recht op de Stad was dat het proces van het bouwen van een leefomgeving en dat van een samenleving elkaar versterken.

In 2003 presenteerde president Lula da Silva het Ministerie van Steden om dit recht in de praktijk te brengen. Het hoofddoel was om gemeenten te ondersteunen bij het bevorderen en financieren van burgerparticipatie, gebiedsontwikkeling en onderzoeksprojecten. Raquel Rolnik, een architect die het Secretariaat voor Stedelijke Ontwikkeling leidde en later speciaal rapporteur huisvesting werd voor de Verenigde Naties, vatte haar missie samen als “werken aan een andere stedelijke cultuur … een stad voor iedereen, met meer samenhang en minder verdeeldheid”  (Costa, 2007).

Burgerraden

Om burgerparticipatie vorm te geven werd Olívio Dutra benoemd als Minister van Steden, die eerder als burgemeester van Porto Alegre, een stad twee keer zo groot als Rotterdam, al burgerraden had ingezet om gemeentelijke budgetten te prioriteren. In 2002 deden hier 40.000 mensen aan mee. Als gevolg hiervan werd eerst prioriteit gegeven aan water, riolering en bestrating en later aan onderwijs en gezondheidszorg. Dit ging dan ten nadele van bijvoorbeeld openbaar vervoer of sociale hulpverlening. Zaken die fundamenteel waren voor de bureaucratie, zoals het ambtenarenapparaat en het pensioenfonds, werden buiten beschouwing gelaten. Tussen 1988 en 1997 nam toegang tot schoon water toe van 75 naar 98 procent van de huishoudens en in 2003 was het aantal scholen verviervoudigd (Bhatnagar, et al., 2003; De Sousa Santos, 2007, pp. 307-369).

De noodzaak voor burgerparticipatie in gebiedsontwikkeling stond buiten kijf, omdat eerdere ingrepen hadden geleid tot sociale onrust. Zelfs bij het verder succesvolle Favela-Bairro had de verbeterde levenskwaliteit in volkswijken geleid tot gentrificatie, waarbij meer vermogende mensen naar de volksbuurten trokken en veel oorspronkelijke bewoners werden gedwongen te verhuizen. Als ze inspraak zouden krijgen, zo was het idee, dan zouden ze een betere kans hebben om hun gemeenschap te behouden.

Favela Vidigal bij Ipanema, die het meest heeft geleden onder gentrificatie (foto: Chensiyuan, CC-BY)

Het Ministerie organiseerde burgerraden in 3.457 Braziliaanse gemeenten, waaruit 2.800 afgevaardigden werden gekozen die bij elkaar kwamen tijdens twee nationale conferenties. Hier werden zeventig leden gekozen voor de Raad van Steden (ConCidades), een permanente burgerraad als raad van toezicht om overheidsbeleid te onderzoeken, bevragen, bespreken, en goed te keuren. De thema’s van de vier commissies binnen de Raad weerspiegelden die van de secretariaten van het Ministerie: huisvesting, milieu, mobiliteit en stadsontwikkeling (Halais, 2013).

Beleidskader

Het Ministerie en de Raad stelden samen een beleidskader op voor stedelijke ontwikkeling (PNDU) om burgerparticipatie en stadvernieuwing te stimuleren en volkshuisvesting te verbeteren. Op dat moment was er een tekort van zeven miljoen woningen in Brazilië. Het nieuwe beleid bepaalde de afdracht van bevoegdheden van nationaal naar lokaal niveau, met duidelijke regelgeving om grondspeculatie en leegstand te kunnen bestrijden. Zo werd gebiedsontwikkeling effectiever gemaakt en verminderde de druk van ontwikkelaars op de bestaande volkswijken.

Het nieuwe beleid richtte zich ook op (her)financiering van de woningmarkt, omdat nieuwbouwwoningen op dat moment voor maar dertig procent van de bevolking betaalbaar waren. Door een hypotheekgarantie te bieden aan banken werden meer hypotheken beschikbaar voor middeninkomens, waardoor sociale woningen beschikbaar kwamen voor de laagste inkomens. In 2005 werd er ook een nationaal fonds voor sociale woningbouw opgezet (FNHIS) om de reeds bestaande fondsen vanuit pensioenfonds FGTS aan te vullen.

Een ander initiatief was een landelijke campagne in 2005 genaamd Participatief Masterplan: Steden voor Iedereen’waarbij het ministerie gemeenten hielp om burgers te betrekken bij het vaststellen van een algemeen bestemmingsplan. Ook gaf zij gemeentelijke overheden beleidsinstrumenten om gentrificatie tegen te gaan. Zo werden er nieuwe typen bestemmingen geïntroduceerd voor bijvoorbeeld inheemse gemeenschappen en volkswijken met een sterke sociale cohesie. Hierdoor konden veel buurten niet alleen worden behouden, maar zich ook ontwikkelen tot volwaardige stadswijken, met verharde wegen, straatverlichting, en sanitaire infrastructuur (Maricato, 2006; Caldas, 20108; Rocco, et al., 2019; Mantega, et al., 2009).

Vuurproef

De vuurproef voor het nieuwe beleid kwam tijdens de voorbereidingen voor de Olympische Spelen in Rio de Janeiro in 2016. Het belangrijkste onderdeel van het Olympische erfgoedprogramma was Porto Maravilha, een project ter waarde van 1,3 miljard euro voor de herontwikkeling van het oude havengebied, dat een derde van het oude stadscentrum beslaat. Er woonden ongeveer 32 duizend mensen in het gebied, van wie 94 procent minder verdiende dan het minimumloon. Het doel was om het gebied te revitaliseren door de bevolking te laten groeien tot honderdduizend in tien jaar tijd (Belisário, 2016).

Het beeld van Christus de Verlosser en het Maracaná Olympisch Stadion (foto: Gabriel Heusi, CC-BY)

Het Ministerie van Steden nam het initiatief voor een publiek consortium met vertegenwoordigers van de federale, staats- en gemeentelijke overheden en de bewoners, om de bestaande gemeenschap en culturele geschiedenis van het gebied te behouden. Het gebied is van historisch belang omdat veel slaven hier ooit aan land zijn gekomen en zijn verhandeld op de Valongo slavenmarkt. In 2010 presenteerde de gemeente Morar Carioca, geïnspireerd op het Favela-Bairro programma, om alle volkswijken te verbeteren en woningbouw­projecten te coördineren. Ook hier was er samenwerking met de federale overheid om burgerparticipatie te stimuleren.

Sergio Magalhães, voorzitter van de Braziliaanse Bond van Architecten in Rio de Janeiro, zei over de nieuwe aanpak waarin burgerparticipatie centraal stond: “De architect kan niet langer terugvallen op formules die hij de samenleving kan opleggen. Hedendaagse stedenbouw is geen gesloten model. Het gaat om het omarmen van alle mogelijkheden en vooral de erkenning van wat al bestaat en wat elke gemeenschap al heeft weten op te bouwen. In die zin is Rio de Janeiro een belangrijke les voor stedenbouw wereldwijd” (Phillips, 2010).

Gevolgen

De gemeente selecteerde 378 volkswijken voor Morar Carioca, uit een totaal van 1.020. Eén van de selectiecriteria voor de ontwikkelingstenders was een multidisciplinair team met een maatschappelijk werker of antropoloog, om zo de dialoog met bewoners te kunnen faciliteren. Zo werd participatie ook doorgevoerd op projectniveau. Maar onlangs het veelbelovende begin liep Morar Carioca snel vast. Vanwege corruptie verdwenen veel federale fondsen in de zakken van politici, aannemers en ontwikkelaars. Onder druk van de Olympische planning werden veel volkswijken uiteindelijk toch gesloopt.

Het Museum van Morgen, wetenschappelijk museum voor klimaatverandering, met op de achtergrond Porto Maravilha (foto: Diego Baravelli, CC-BY)

De ambities voor Porto Maravilha werden door burgemeester Maia gesaboteerd, die weigerde samen te werken met de federale overheid, om via het succes van Favela-Bairro zijn eigen presidentiële ambities een kans te geven. De huidige President Jair Bolsonaro tekende uiteindelijk het doodvonnis van het Ministerie van Steden door haar bevoegdheden drastisch in te perken. Zo kwam het meest ambitieuze initiatief voor burgerparticipatie ter wereld tot een roemloos eind. Voorlopig althans, want ex-president Lula da Silva heeft zich na twaalf jaar afwezigheid onlangs gekandideerd voor een derde termijn, waarmee burgerparticipatie wellicht een nieuw leven krijgt.

Potentie

Met de Braziliaanse ervaringen als bewijslast hebben burgerraden zich bewezen als instrument om vernieuwende oplossingen te vinden voor complexe vraagstukken waarbij niet commerciële, maar maatschap­pelijke maatstaven de boventoon voeren. Dit betekent dat niet alleen het winstoogmerk, maar ook de effecten op de leefomgeving in overweging kunnen worden genomen. Met name in het kader van klimaatverandering is dit een belangrijke voorwaarde voor innovatie. Daarnaast leidt burgerparticipatie ook tot de reanimatie van de democratie.

Wat uiteindelijk in Brazilië het proces de nek omdraaide was niet zozeer corruptie maar een verandering in het politieke klimaat. Een meer conservatieve regering met het zakenleven als achterban had minder belang bij participatie. En daarmee stuiten we op een paradox. Burgerraden zijn een manier om tegenstrijdige belangen te overbruggen, maar diezelfde tegenstrijdigheid belemmert ook de inzet ervan.

De kans van een blijvende inzet van burgerraden is in Nederland groter, met een rustiger politiek klimaat en een traditie van polderen. Het dichtste wat momenteel in de buurt komt van een burgerraad is de Sociaal Economische Raad (SER), waarin gevestigde maatschappelijke organisaties de regering adviseren. Maar de rol van burgers is beperkt. Daarmee staat de SER te ver af van het publieke debat.

Het vergt politieke doortastendheid om de status quo te doorbreken. De nieuwe minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening moet daarom de beschikking krijgen over geld, mankracht en bevoegdheden om burgerraden op alle bestuursniveaus te kunnen financieren en faciliteren. De huidige ruimteclaims vergen drie keer meer oppervlakte dan beschikbaar is in Nederland en burgerfora zijn een prachtig middel om tegenstrijdige belangen af te wegen. Het Recht op de Stad zal zich in de Nederlandse context vertalen naar het recht op meedenken over onze eigen leefomgeving. Zo kan de huidige cultuur van polarisatie worden ontmanteld. Als de ervaringen in Brazilië ons íets vertellen, dan is het dat we burgerraden een kans moeten geven.

Author profile

Maurits Ruis

Maurits Ruis is architect bij Tangram in Amsterdam en schrijft een boek over architectuur en politiek in Rio de Janeiro.

Maurits Ruis (maurits.ruis@protonmail.com) is architect bij TANGRAM architectuur en stedelijk landschap in Amsterdam. Eerder werkte hij voor langere tijd in het Verenigd Koninkrijk. Maurits studeerde aan de Hogeschool Rotterdam en de Technische Universiteit Delft.