Volgens vooraanstaand landschapsarchitect Dirk Sijmons is ruimte hét speelveld waar de energietransitie wordt gewonnen of verloren. De Rijksoverheid stelt dan ook dat de energietransitie een integraal onderdeel moet worden van de ruimte. Hoewel er waardevolle initiatieven lopen, zijn er belangrijke obstakels die de ruimtelijke ordening moet overwinnen om dat te bereiken. Wat zijn deze obstakels en hoe kan de Omgevingswet deze wegnemen en zich tot voertuig van de energietransitie maken?
Nederland staat voor een energietransitie waarbij het beperken van de CO2-uitstoot centraal staat. Het doel is om in 2050 een ingrijpend veranderproces naar een energiezuinige en duurzame samenleving te voltooien. De energietransitie kent eenzelfde logica als de pensioenopbouw: vroeg beginnen loont. Hier komt echter niet veel van. Als gevolg van de huidige economische groei neemt onze uitstoot de laatste jaren juist toe. De opgave voor 2050 wordt daarmee groter, terwijl de tijd wegtikt. Kortom, Nederland komt niet veel dichter bij het behalen van de doelstelling van het Klimaatakkoord van Parijs. Er worden diverse oorzaken genoemd voor de achterblijvende transitie. Zo worden onze sterke (economische) afhankelijkheid van fossiele energiebronnen en een gebrekkig besef van de urgentie en opgave van de energietransitie als redenen aangehaald. Dit zijn logische redenen, maar dat de ruimtelijke ordening als belangrijke oorzaak voor de trage transitie wordt benoemd (Vereniging Deltametropool, 2017) is opvallender.
De ruimtelijke ordening als oorzaak
Het belang van een tijdige energietransitie is onmiskenbaar, net als de ruimtelijke implicaties hiervan. De ruimtelijke ordening speelt hierin een cruciale rol (Sociaal-Economische Raad, 2017) en de Omgevingswet moet een belangrijk hulpmiddel zijn voor een succesvolle rolinvulling. Tegelijkertijd wordt de ruimtelijke ordening als oorzaak genoemd voor de achterblijvende transitie. Onduidelijk blijft echter welke obstakels de huidige ruimtelijke ordeningspraktijk opwerpt voor de energietransitie en of de Omgevingswet deze kan wegnemen.
In dit artikel volgt een analyse van de huidige ruimtelijke ordeningspraktijk en waarom deze een succesvolle energietransitie bemoeilijkt. De analyse leunt op drie probleemobservaties, waarbij telkens aandacht wordt besteed aan de Omgevingswet als mogelijke oplossing. Een eerste obstakel is dat in de ruimtelijke ordening weinig planmatig wordt gestuurd en de focus op individuele projecten ligt. Een tweede probleemobservatie is dat enkelvoudig ruimtegebruik centraal staat binnen de ruimtelijke ordening. Een derde obstakel is dat er binnen het werkveld veelal uitsluitend aandacht is voor wat zichtbaar is. Voordat deze obstakels in beeld worden gebracht, wordt allereerst ingegaan op de ruimtelijke relevantie van de energietransitie en de Omgevingswet.
Zonnepark nabij luchthaven Brussel (foto: Witteveen+Bos)
De Omgevingswet als oplossing
Een CO2-arme energievoorziening heeft een groter ruimtebeslag dan de bestaande, sterk van fossiele bronnen afhankelijke energievoorziening en is bovendien decentraal georganiseerd. Het huidige energiesysteem omvat een beperkt aantal energiecentrales dat via een landelijk distributiesysteem heel Nederland van energie voorziet. Een lokaal georganiseerd energiesysteem met warmtenetten, wind- en zonneparken en biomassateelt kent een aanzienlijk grotere boven- én ondergrondse ruimteclaim (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011). Er is nou eenmaal veel ruimte nodig om met bijvoorbeeld windturbines hetzelfde vermogen te leveren als een energiecentrale. Deze ruimtevraag moet worden geaccommodeerd binnen de schaarse ruimte waarin we wonen, werken, reizen en ontspannen. De ruimtelijke implicaties van de energietransitie en het belang hiervan voor de ruimtelijke ordening zijn dan ook aanzienlijk, zoals ook Sijmons’ uitspraak onderschrijft.
Deze constatering heeft navolging gekregen bij de Rijksoverheid. In tegenstelling tot het Energieakkoord (Sociaal-Economische Raad, 2013), wordt het belang van de integratie van de energietransitie in de ruimte nu met klem benoemd (Rijksoverheid, 2016). Hierbij wordt veel verwacht van de Omgevingswet. Zo biedt de Omgevingswet onder meer handvatten om te komen tot een betere verdeling van lusten en lasten van energieprojecten, het vergroten van de lokale acceptatie en een integrale benadering. De Omgevingswet is een grootschalige wetgevingsoperatie waarmee een versimpeling en integratie van wetten en regels op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu wordt beoogd. Zo moeten burgers en bedrijven meer ruimte en vertrouwen krijgen om hun initiatieven te ontplooien en worden overheden gefaciliteerd om lokaal gestuurde afwegingen te maken, waarbij de fysieke leefomgeving in samenhang wordt beschouwd. Hierbij speelt ook dat de Omgevingswet ervan uitgaat dat de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving op het laagste schaalniveau ligt, oftewel bij gemeenten. De Omgevingswet beoogt bovendien een cultuurverandering binnen het ruimtelijk domein en treedt in 2021 in werking.
Zonnepark nabij luchthaven Brussel (foto: Witteveen+Bos)
Obstakel 1: Projectplanologie
Binnen de ruimtelijke ordening is het onderbouwen van de haalbaarheid en wenselijkheid van individuele projecten centraal komen te staan en is het planmatig sturen op de achtergrond geraakt. De manier waarop de twee centrale instrumenten voor de ruimtelijke besluitvorming in Nederland worden ingezet, speelt hier een bepalende rol in. Het bestemmingsplan en de structuurvisie zijn onder de Wet ruimtelijke ordening de instrumenten voor respectievelijk de juridische normstelling voor het ruimtegebruik en het ruimtelijk strategisch beleid. Een structuurvisie heeft meerwaarde als actueel en concreet kader voor ruimtelijke ontwikkelingen. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2012) volgt echter dat in veel gemeenten de structuurvisie niet meer actueel is of in zijn geheel ontbreekt. Daarbij blijkt in de praktijk dat een aantal structuurvisies dermate algemeen van aard is, dat het geen concrete basis geeft voor planmatige sturing. Daarnaast wordt het bestemmingsplan overwegend benut om het huidig grondgebruik vast te leggen en wordt er terughoudend omgegaan met het toekennen van nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden. Het PBL (2011) spreekt dan ook terecht van projectplanologie. De inzet van het huidige instrumentarium heeft tot gevolg dat een initiatiefnemer doorgaans de haalbaarheid en (beleidsmatige) wenselijkheid van een concrete ruimtelijke ontwikkeling dient te onderbouwen. Er zijn daarmee weinig plannen die ruimte bieden aan globale ontwikkelingen en niet verbonden zijn aan een concreet initiatief.
De vraag is in hoeverre de Omgevingswet deze projectenbenadering tegengaat en juist een meer planmatige sturing borgt. Allereerst is een grote kracht van de Omgevingswet dat het een cyclisch proces voorstaat, met andere woorden een proces waarin ruimte is voor continue bijsturing. Aan de hand van monitoring en evaluatie kunnen accenten worden verlegd in het omgevingsplan, als opvolger van het bestemmingsplan. De energietransitie is als snel veranderende opgave hier bij uitstek mee gebaat, mede door voortschrijdende technologische innovatie. Daarnaast maakt het omgevingsplan het makkelijker om gemeentebreed regels (bij) te stellen om juist die ene innovatie toe te staan of aanvullende ruimtelijke voorwaarden te stellen. Zo wordt ingesprongen op de leemte die zit tussen het bestemmingsplan, sterk gericht op het huidige grondgebruik, en de structuurvisie die weinig concreet kan zijn over een veranderlijke toekomst. Het ruimtelijk strategisch beleid van overheden wordt met de Omgevingswet vastgelegd in een omgevingsvisie, als opvolger van de structuurvisie. De energietransitie is er bij gebaat dat de omgevingsvisie een breed, integraal blikveld heeft. Naast traditionele thema’s als wonen, bedrijvigheid en natuur komen zo ook ontwikkelingen als klimaatadaptatie en de energietransitie in beeld. De keerzijde van een brede, samenhangende scope is dat de omgevingsvisie een vrijblijvend karakter krijgt en zo onvoldoende sturend is. Het risico op globale omgevingsvisies wordt versterkt doordat voor een omgevingsvisie zonder concrete ontwikkelingen en kaders geen milieueffectrapportage hoeft te worden opgesteld. Een globale visie vergt dus minder onderzoeksinspanningen en daarmee geld en tijd. Een tijdige, gedragen energietransitie vraagt echter om heldere kaders en concrete, onderbouwde keuzes.
Bij gebrek aan een concreet ruimtelijk kader met ontwikkelruimte dragen de initiatiefnemers voor grootschalige duurzame energieprojecten op dit moment de volledige bewijslast. Zo ontstaat een eenzijdig planvormingsproces dat verwordt tot het ‘er doorheen krijgen van een project’ en een belangentegenstelling met de omgeving in de hand werkt. Deze dynamiek vergt veel tijd en het is dan ook niet vreemd dat de realisatie van een windproject nu tussen de vijf en tien jaar in beslag neemt (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017). Dergelijke doorlooptijden geven toch te denken over het transitietempo. Voor energieprojecten blijft een zorgvuldig en participatief planproces altijd van belang. Gezien de ruimtelijke impact van bijvoorbeeld een windpark is dat maar goed ook. Lokale overheden kunnen de bewijslast voor initiatiefnemers verlichten door beleidsmatig heldere, actuele kaders te stellen en ontwikkelruimte te bieden met hun plannen. De Omgevingswet vraagt nadrukkelijk van lokale overheden om de ambitie te bepalen en staat een beleidscyclus voor die helpt doelen in de fysieke leefomgeving te verwezenlijken. Een helder kader kan bestaan uit een gebiedsgerichte keuze voor een bepaalde energieoplossing en het formuleren van ruimtelijke randvoorwaarden. Zo kan een gemeente zonneparken toestaan mits deze landschappelijk worden ingepast, maximaal vijf hectare beslaan en dat er natuurvriendelijke watercompensatie plaatsvindt voor de toename van het verhard oppervlak. Een andere mogelijkheid is om als gemeente in een wijk uitsluitend een warmtenet toe te staan als energiebron voor de verwarming van woningen, zodat de restwarmte van nabijgelegen industrie wordt benut. Het scheppen van heldere ruimtelijke kaders geeft duidelijkheid en verlicht de bewijslast van initiatiefnemers door de gemaakte keuzes. Een goed bestaand voorbeeld is het Regioplan Windenergie van de provincie Flevoland. De opgave is daar om een groot aantal, kleinere windturbines te saneren en op te schalen tot een kleiner aantal, grotere windturbines die ook samen meer energie opwekken. Voor deze opgave zijn concrete voorwaarden gesteld om lokaal gedragen doelen te verwezenlijken. Zo zijn plaatsingszones aangewezen om landschapsverrommeling tegen te gaan, krijgt de omgeving de mogelijkheid financieel te participeren en draagt de initiatiefnemer een gebiedsgebonden bijdrage af voor ruimtelijke kwaliteitsverbetering in de omgeving.
Windtribunes in industriegebied Eemshaven (foto: Witteveen+Bos)
Obstakel 2: Enkelvoudig ruimtegebruik
Een tweede constatering is dat binnen de ruimtelijke ordening de opvatting leeft dat de energietransitie alleen het inzetten op grootschalige opwekking van duurzame energie omvat, dit ingegeven door een voorliefde voor enkelvoudig ruimtegebruik. Zo richt het gesprek over de energietransitie zich al snel op de welbekende wind- en zonneparken. Reden hiervoor is dat functiemenging en daardoor meervoudig ruimtegebruik door de jaren heen op de achtergrond zijn komen te staan. Functiescheiding is tot kunst verheven in de ruimtelijke ordening vanuit de noodzaak mens en omgeving te beschermen tegen de impact van milieubelastende activiteiten. Aan de hand van milieuzonering is een sterk vervuild milieu en in vele gevallen onaanvaardbaar woon- en leefklimaat met succes aangepakt. Functiescheiding is zo succesvol geweest dat nu juist de marktvraag opkomt naar gemengde woon-werkgebieden als Haven-Stad (Amsterdam) en de Haagse Binckhorst, waar bewoners bewust kiezen voor een omgeving waar wel eens hinder kan optreden.
De Omgevingswet kan met haar integrale benadering het meervoudig ruimtegebruik stimuleren. Een stevige steun in de rug hiervoor is dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal komt te staan in de beleidscyclus. Zo wordt afgestapt van de inzet van sectoraal gestuurde instrumenten, die functiescheiding in de hand helpen teneinde aan een bepaalde norm te voldoen. Door een duurzame, energiezuinige samenleving nadrukkelijk als kwaliteit te benoemen, komt niet alleen de negatieve impact van een energieoplossing in beeld. De positieve effecten van functiemenging krijgen dan ook een plek in de belangenafweging. Daarnaast kan ook de toegenomen flexibiliteit die de Omgevingswet biedt innovatieve oplossingen mogelijk maken, die nu op onoverkomelijke obstakels stuiten.
Een nieuwe benutting van de ruimte kan sterk bijdragen aan het succes van de energietransitie. Meervoudig ruimtegebruik staat hierbij centraal, waarbij wordt uitgegaan van functiemenging. Alle beschikbare ruimte wordt benut door bijvoorbeeld het stapelen van functies. Niet alleen door zonnepanelen op daken te leggen, maar ook door restwarmte van industrie te benutten voor de verwarming van nabijgelegen woningen. Ruimtelijke ordenaars moeten dus op zoek naar slimme functiecombinaties. Functies die voorheen liever op afstand van elkaar werden gehouden.
Windtribunes in industriegebied Eemshaven (foto: Witteveen+Bos)
Obstakel 3: Alleen het zichtbare
Meervoudig ruimtegebruik gaat niet alleen over slimme bovengrondse combinaties van functies. Waar de ruimtelijke ordening zich traditioneel focust op zichtbaar en bovengronds ruimtegebruik, spelen ook energieopslag en –besparing en de ondergrond een centrale rol binnen de energietransitie. Zo zijn energieopslag, bijvoorbeeld een thuisaccu voor zonne-energie als de zon niet schijnt, en besparing door woningisolatie hard nodig om de reductiedoelstellingen te bereiken. Het is namelijk praktisch onmogelijk ons huidige en toekomstige energieverbruik volledig te voeden met duurzaam opgewekte energie. Desondanks blijft de reflex bestaan te focussen op dat wat een merkbare ruimtelijke impact heeft. Daarnaast liggen de mogelijkheden voor geothermie en energieopslag en natuurlijk een groot deel van het netwerk voor energiedistributie ondergronds. De ruimtelijke ordening richt zich echter voornamelijk op het toedelen van de ruimte aan de gewenste vormen van het bovengrondse gebruik. Dat leidt er bijvoorbeeld toe dat bij de planvorming van stedelijke ontwikkelingen niet altijd aandacht is voor de mogelijkheden voor ondergrondse warmtenetten. Daarmee valt bij voorbaat al een doelmatige energieoplossing af. Wat niet zichtbaar is, blijkt soms ondergewaardeerd binnen het vakgebied.
Het is wel de vraag of de Omgevingswet verandering brengt in de traditionele focus op de bovengrond. Eigenlijk niet, want ook nu weerhoudt niets een gemeenteraad ervan ondergrondaspecten te ordenen met het bestemmingsplan. En ook het omgevingsplan kan verschillende functies in lagen over elkaar heen aan een locatie toewijzen. De grote winst is dat met de integrale benadering van de Omgevingswet de ondergrond eerder binnen het blikveld van de ruimtelijke ordenaar komt. Dat er hard wordt gewerkt aan een driedimensionale vormgeving van het omgevingsplan helpt deze bewustwording (visueel) natuurlijk wel een handje.
Energie-infrastructuur (foto: Witteveen+Bos)
Een toernooiveld en duidelijke spelregels
Helder is dat de energietransitie een grote impact heeft op onze ruimte. Om dit toernooiveld met succes te bespelen, zijn er heldere spelregels nodig. Er is een noodzaak voor planmatige sturing op een duidelijke koers. Overheden, bewoners en bedrijven dienen samen een visie op de energievoorziening van de toekomst vorm te geven, die hiervoor als basis dient. Een brede blik op de energietransitie met aandacht voor besparing en opslag en het concreet benoemen van kaders voor energie-initiatieven is daarbij een eerste stap. Een sterk aan verandering onderhevige opgave als de energietransitie vraagt namelijk om een ruimtelijke ordening die stabiele kaders biedt en ruimtelijke kwaliteiten benoemt.
De Omgevingswet is met haar cyclische proces en integrale blik een stap in de goede richting. Een concrete visie op waar voor welke energieoplossingen wordt gekozen en welke ruimtelijke kwaliteiten we daarbij nastreven is daarmee echter niet gegarandeerd. Daarvoor is kennis nodig, begrip van de lokale ruimtelijke mogelijkheden en inzicht in de potenties voor verschillende energieoplossingen. Het is nu tijd om kleur te bekennen over hoe we ‘Parijs’ gaan halen. Investeren in een duidelijke, uitvoeringsgerichte visie is niet afdwingbaar en dat verandert met de Omgevingswet niet. Dit wordt op energievlak echter voor een deel ondervangen met het regeerakkoord (VVD, CDA, D66 & Christen Unie, 2017). Dit schrijft namelijk voor dat er op korte termijn regionale energieplannen worden opgesteld. Er is dan toch het besef dat de sturingsfilosofie van de Omgevingswet, een van vertrouwen en uitvoering op het laagste niveau, niet volstaat voor de energietransitie als acute, complexe opgave.
0 reacties