De zorg voor het archeologisch erfgoed is sinds de invoering van de Erfgoedwet een gemeentelijke taak geworden. Deze wetgeving schrijft voor de gemeente uiteindelijk besluit tot het wel of niet doen van archeologisch onderzoek bij een ruimtelijke ontwikkeling. De evaluatie van deze wet roept vragen op over de inbedding van de context van dit onderzoek, de benodigde middelen en de verankering ervan in het onderwijs.
De zorg voor het archeologisch erfgoed is sinds de invoering van de Erfgoedwet op 1 juli 2016 definitief een gemeentelijke taak geworden. Deze wetgeving schrijft voor dat – bij de meest voorkomende procedures binnen het ruimtelijk domein – de gemeente uiteindelijk besluit tot het wel of niet doen van archeologisch onderzoek. Ziet de gemeente van onderzoek af dan bestaat het risico dat erfgoed ongezien verloren gaat. Legt de gemeente onderzoek op, dan nemen de kosten van de ontwikkeling toe. De initiatiefnemer kan dan mogelijk zijn exploitatie niet (meer) sluitend krijgen. In beide gevallen zal het besluit leiden tot discussie.
Bij de invoering van de Erfgoedwet werd door de Tweede Kamer bepaald dat deze na vier jaar geëvalueerd moest worden. Door Covid19 en de recente val van het kabinet, moet worden afgewacht of de behandeling in de Kamer nog voor de installatie van de nieuwe Tweede Kamer kan worden uitgevoerd. Hoogste tijd om in dit artikel alvast terug te kijken na de eerste zeven(!) jaar van de Erfgoedwet in werking en een voorzichtige vooruitblik waarmee onze gemeentelijke poortwachters bij de archeologische ingang hopelijk de komende jaren vooruit kunnen.
Achtergrond Erfgoedwet
In 1946 splitste de toenmalige Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek af van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Archeologisch onderzoek in Nederland kreeg vanaf dat moment een meer gestructureerde aanpak. Tijdens de wederopbouw doken archeologen met vereende krachten op het archeologisch veldwerk omdat vindplaatsen anders ongezien verloren zouden gaan. Publicatie van dit onderzoek kwam noodgedwongen op een later tijdstip: er waren te weinig archeologen om (her)bouwend Nederland bij te houden.
In 1992 werd door de leden van de Raad voor Europa het verdrag van Valletta ondertekend. Dit verdrag, vaak aangeduid als verdrag van Malta, beoogde een betere bescherming van het cultureel erfgoed. Behoud in-situ is het uitgangspunt, behoud ex-situ (opgraven) als het echt niet anders kan. Vanaf 2000 werd stapje voor stapje de markt voor archeologisch onderzoek geliberaliseerd. Hierdoor kwamen, naast de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek en een aantal gemeenten, ook bedrijven in aanmerking voor een opgravingsvergunning. In 2007 werd de Wet op de Archeologische Monumentenzorg aangenomen, als onderdeel van de Monumentenwet 1988. De gemeenten mochten aan hun nieuwe rol als houder van het eigen erfgoed wennen. De laatste stap was de introductie van de Erfgoedwet in 2016. Het Nederlandse model gaat vooral uit van het “verstoorder-betaald-principe”.
Uit de Erfgoedwet zijn voor de gemeente drie onderdelen belangrijk: het certificeringstelsel, het eigendom en de overdracht van de zorg voor het archeologisch erfgoed naar de gemeenten.
- Ieder bedrijf, gemeente of organisatie kan in aanmerking komen voor een certificaat BRL 4000, waarmee voor een periode van vier jaar een certificaat wordt verstrekt voor het doen van archeologisch onderzoek. Dit vindt plaats onder toezicht van een onafhankelijke certificerende instelling.
- Bodemvondsten bij archeologisch onderzoek zijn eigendom van de provincie waarin de vondst wordt gedaan. Of, als er een door de provincie erkend gemeentelijk depot voor bodemvondsten bestaat, de betreffende gemeente. Dit eigendom gaat samen met de eeuwigdurende zorgplicht voor het materiaal.
- De zorg voor archeologisch erfgoed in de breedste zin van het woord is overgedragen van de rijksoverheid naar de gemeenten. Sinds 2016 moet het college van B&W in samenspraak met de gemeenteraad op haar grondgebied de eindverantwoordelijkheid hiervoor nemen.
Daarmee heeft de gemeente sinds 2016 een nieuwe rol, overigens grotendeels met dezelfde rijksmiddelen van daarvoor. Substantiële financiële middelen om deze nieuwe taak met verve op te pakken ontbreekt en werd in de bruidsschat van 1 juli 2016 niet meegegeven.
Niet zelden levert archeologisch onderzoek tastbare resten op van het “eigen” erfgoed. Hier leggen archeologen van Antea Group een deel van de stadsmuur van Zevenbergen bloot. (Foto: Antea Group).
Gemankeerde wetgeving te vroeg geëvalueerd?
Alle inhoudelijke archeologische zaken, zoals het bepalen van normering (KNA) en certificering (BRL 4000), werden vastgelegd in de Erfgoedwet. De toepassing en het afwegingskader van dezelfde onderdelen binnen het ruimtelijk domein, werden echter niet in de Erfgoedwet verankerd. Deze staan in de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking treedt. Waar bijvoorbeeld in de bodemwereld meetbare cijfers lijken te bestaan voor interventie-en streefwaarden, laten archeologische vondsten zich minder absoluut in cijfers uitdrukken: “Ja de opgraving bevat de eerste huisplattegrond binnen gemeente X en is daarmee bijzonder. Maar is dezelfde huisplattegrond weer minder bijzonder als er net over de gemeentegrens niet minder dan 25 liggen?” Ga er als gemeente maar aanstaan om tussen beide feiten de juiste afweging te maken. Als zo vaak is het de context die de mate van bijzonderheid of waarde van een vindplaats bepaalt. Voor archeologie is deze context onderdeel van het wetenschappelijk domein.
De toepassing van de producten uit de Erfgoedwet 2016 gebeurt nu binnen de kaders en de jurisprudentie behorende bij de WRo 2007. De Erfgoedwet regelt de Archeologische Monumentenzorg cyclus (AMZ) zoals bijvoorbeeld het opstellen van het eisenpakket per project, het Programma van Eisen. Hierin worden tevens de randvoorwaarden voor veldwerk, uitwerking en rapportage door de certificaathouders geregeld. Deze rapportage wordt uiteindelijk door de initiatiefnemer aan de bevoegde overheid voorgelegd in het kader van de lopende ruimtelijke procedure. Het bevat zowel de conclusies van het archeologisch inhoudelijk onderzoek op vindplaatsniveau, als een advies van de archeologisch certificaathouder. Het uiteindelijke besluit wordt door de betreffende gemeente genomen, waarbij deze de voorgaande adviezen mag volgen maar ook de mogelijkheid heeft om hier van af te wijken.
Het mag duidelijk zijn dat hiermee de evaluatie van de Erfgoedwet, in ieder geval voor het onderdeel archeologie in het ruimtelijk domein uit de Omgevingswet, te vroeg komt.
De evaluatie 2020-2023
Een eerste onderzoek door het Centraal College van Deskundigen (CCvD) Archeologie in 2019 en begin 2020 stelt dat de kern van de AMZ-cyclus zoals bedoeld in de Erfgoedwet 2016 werkt (Knoop, 2020). Wel werd geconstateerd dat deze kwetsbaar is. Enerzijds omdat de certificaathouders (bedrijven en gemeenten) afhankelijk zijn van ontwikkelende partijen en dus conjunctuurgevoelig. Anderzijds zijn er zorgen over de omvang van de beroepsgroep en de teruglopende aanwas vanuit de universiteit en hogescholen. Ook kwam uit het onderzoek naar voren dat het betrekken van publiek onder de Erfgoedwet niet plaatsvond. Een correcte constatering aangezien dit geen concrete plaats heeft gekregen in de Erfgoedwet.
In 2021 is aan de Raad voor Cultuur (RvC) een formeel advies gevraagd als onderdeel van de evaluatie van de Erfgoedwet. In hun rapport is er aandacht voor gedecentraliseerde verantwoordelijkheden en uitdagingen op het ruimtelijk vlak, aandacht voor het delen van archeologisch onderzoek met een breed publiek, de kwaliteit van onderzoek door certificaathouders en de zorg of de gemeenten deze zoveelste taak aan kunnen. De RvC stelt dat de kwaliteit binnen de Nederlandse Archeologie een aandachtspunt is. Men stelt dat de marktwerking geen goed doet aan innovatief onderzoek. Ook constateert men dat de Rijksoverheid de verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor adequate middelen bij de gedecentraliseerde zorg. Ook ziet de RvC een gebrek aan transparantie over het opereren van gemeentelijke uitvoeringsdiensten en gebrek aan loopbaanperspectief voor (jonge) archeologen.
In een eerste beleidsreactie van de staatsecretaris OC&W in november 2022 valt te lezen dat het ministerie vanaf 2023 jaarlijks € 5 tot 6 miljoen vrijmaakt ter versterking van de archeologiesector. De intentie is dit vanaf 2026 structureel vast te leggen op € 5 miljoen per jaar. Deze middelen zijn bedoeld voor vier afzonderlijke thema’s: (1) deskundigheid en capaciteit bij gemeenten, (2) kwaliteit en diepgang van archeologisch onderzoek, (3) publieksbereik en publieksparticipatie, en (4) de archeologische arbeidsmarkt. De genoemde bedragen lijken onvoldoende om ook maar één van de vier genoemde thema’s goed op te kunnen pakken. Met de verwachting dat de evaluatie van de Erfgoedwet in de Tweede Kamer doorschuift naar 2024, is het de vraag in hoeverre deze ambitie en genoemde structurele gelden beschikbaar blijven voor de genoemde partijen.
Archeologie staat niet stil en de inzet van Lidar-technologie bij archeologisch onderzoek gebeurt al regelmatig. Hoe kunnen we de gemeentelijk ambtenaren helpen om ook met deze adviezen om te gaan? (Foto: Antea Group)
Kwaliteit en passie: iets archeologisch en dus van het verleden?
Hiervoor kwamen de zorgen omtrent arbeidsmarkt en kwaliteit al naar voren. De RvC stelt onomwonden dat naar hun mening de kwaliteit van onderzoek te wensen over laat, de staatsecretaris nuanceert dat beeld na overleg met de sector en stelt dat het gemis wellicht eerder de diepgang van onderzoek betreft.
Een terechte nuancering lijkt me: door de koppeling van de initiatiefnemer aan het archeologisch onderzoek bepaalt deze ook mede wat wel en wat niet onderzocht wordt. Dit levert een archeologisch onderzoek op voor het plangebied waarvoor de ruimtelijke procedure loopt. De initiatiefnemer zal betalen voor het ex situ bewaren van de resten die als gevolg van zijn herontwikkeling verloren gaan. De initiatiefnemer zal echter minder genegen zijn om vervolgens ook opdracht te geven om de puzzelstukjes uit zijn of haar plangebied aan een grotere puzzel elders te leggen. Dat was immers geen doelstelling vanuit het verdrag van Valletta en dus ook niet van de WAMz 2007 of Erfgoedwet 2016. We zijn de contextduiding eenvoudig vergeten te verankeren in beleid en middelen. En ook hier, net als bij de decentralisatie van de zorgtaak voor de gemeenten: zonder er budget voor beschikbaar te stellen vanuit de wetgever.
Het gevolg is dat onder de Erfgoedwet de 1.300 beroepsarcheologen aan het datamijnen zijn geslagen en alle puzzelstukjes worden opgeslagen in de provinciale (of gemeentelijke) depots in afwachting van betere tijden. Waar kennen we dit model ook al weer van?
Gemeente als poortwachters?
Terugkijkend vanuit 2023 lijkt er in eerste ogenschouw niet veel veranderd aan de situatie in 1946.
Er lag en ligt nog steeds een enorme bouwopgave en een nijpend tekort aan afgestudeerde archeologen om ook het erfgoed dat nog steeds in het bodemarchief verscholen ligt te redden en te delen met het grote publiek. Daar waar in 1946 het Rijk zonder al te veel financiële middelen aan de lat stond voor het gezamenlijke erfgoed is dat anno 2023 de gemeente. Net als toen is de archeoloog nog steeds van goede wil. Maar als er geen keuzes gemaakt worden wat uiteindelijk opgegraven moet worden voor rekening van de initiatiefnemer en wat na het vooronderzoek als afdoende in beeld gebracht wordt beschouwd, zal de waan van de dag die keuze gaan maken.
Met de terugloop van het aantal archeologen in Nederland zullen er de komende tijd steeds minder archeologen zijn voor kwalitatief goed onderzoek met een helder advies aan initiatiefnemer en bevoegde overheid. Innovaties kunnen helpen bij de selectie van uiteindelijk wel of niet op te graven gebieden, maar het veldwerk vraagt nog steeds archeologen met een adequate opleiding en een team om op terug te vallen.
In gesprekken die de staatsecretaris sinds 2022 heeft laten voeren, lijkt een wederzijds begrip te ontstaan. Diverse vertegenwoordigers vanuit initiatiefnemers en ontwikkelaars willen – net als de collega’s uit het archeologisch werkveld – werken aan een duurzame weergave van de verhalen die zich in hun plangebieden hebben afgespeeld. Ook zijn zij bereid daarvoor de portemonnee te trekken. Voorwaarde is wel dat ze, meer dan dat nu het geval is, vanaf het begin worden meegenomen en ook mee mogen beslissen in de keuze welke verhalen voor het voetlicht worden gebracht. Dit doorvertalen naar een grotere schaal lukt niet zonder structurele middelen vanuit het Rijk.
Graag geef ik de politiek en onze bestuurders aan de vooravond van de evaluatie van de Erfgoedwet dan ook drie concrete suggesties mee:
- Behoud het huidig systeem van BRL 4000 en KNA. De wisselingen binnen het bestel onder de Monumentenwet 1988 en daarop volgend een nieuw bestel onder de WAMz 2007 en het certificeringssysteem onder de Erfgoedwet 2016, geven onrust bij archeologen en hun arbeidspositie.
- Voorzie in meer structurele middelen dan reeds door de staatsecretaris benoemd, om de context binnen de gehele sector mogelijk te maken. Dit betekent dat er een structurele positie moet komen voor beroepsarcheologen bij de bevoegde overheden. Onder verantwoordelijkheid van hun lokale bestuurders kunnen zij samen met de initiatiefnemers en de certificaathouders op lokaal niveau archeologie creëren die telt. En die niet alleen een behoud in situ realiseert, maar ook zorgt voor context en duiding van hetgeen is gered van vernietiging.
- Ondersteun opleidingen met extra middelen zodat we de broodnodige jonge archeologen de basis voor de archeologie van Noord-West Europa kunnen bieden. Deze kunnen als vliegwiel fungeren om samen met de archeologen uit het bedrijfsleven en de gemeentelijke diensten hun kennis en datasets van de afgelopen vijftien jaar binnen de structuur van de opleidingen te bouwen en delen.
Zodat we ditmaal wel genoeg archeologen hebben om diepgang te borgen en we (ver)bouwend Nederland bijhouden met het verhaal van ons allemaal.
Dr. Hans Koopmanschap (Oosterhout 1978)
Hans doorliep achtereenvolgens de lerarenopleiding geschiedenis in Tilburg en de Archeologie van Noord-West Europa aan de Universiteit van Amsterdam. Hij promoveerde in 2015 aan de Universiteit van Tilburg op een proefschrift op de raakvlakken van archeologie, bewoningsgeschiedenis en cultuurhistorie. Hans is werkzaam geweest vanuit alle kanten van de Nederlandse archeologie en doet dit onder andere al sinds 2004 vanuit Antea Group. Hij was betrokken bij de voorbereiding van de KNA 4.0 en is sinds 2017 lid van het CCvD-archeologie voor de Vereniging van Ondernemers in de Archeologie (VOIA). Van laatstgenoemde werd hij in 2019 voorzitter. In zijn huidige werkzame functie is hij teammanager en senior adviseur archeologie bij Antea Group.
0 reacties