Nederland verkeert in een staat van permanente crises. Naast klimaatverandering, stikstof, toeslagen, jeugdzorg, gezondheidszorg en migratie is het ook in de woningbouw en stedelijke ontwikkeling alle hens aan dek. In de discussie over nieuwbouw van 900.000 woningen tot 2030 komen veel problemen samen. Nederland heeft een internationaal sterke reputatie op het vlak van ruimtelijke ordening en waterbouw. Toch is er intern veel onvrede. Steeds meer bewoners komen in opstand tegen nieuwe plannen en gebiedsontwikkeling, zoals bij de voorgenomen verbreding van de A27 in Utrecht, die ten koste zou gaan van het bos Amelisweerd. Deze trend wordt gemakshalve vaak gekenschetst als NIMBY-gedrag (Not in My Backyard).
Deze typering is Frans Soeterbroek, alias de Ruimtemaker, een doorn in het oog. Soeterbroek heeft ruim 30 jaar ervaring als adviseur, onderzoeker en procesmanager op het terrein van democratische vernieuwing, gebiedsontwikkeling en transitiemanagement. In dit essay gaat hij in op de vraag waar de moeizame verhouding tussen burgers en plannenmakers vandaan komt. Ook schetst hij hoe het anders zou moeten. In de allereerste zin wordt de toon gezet: ‘We koersen met binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en verdichting af op een legitimiteitscrisis’ (p. 5). Soeterbroek beschrijft hoe burgers zich steeds minder herkennen in plannen en verbeteringsperspectieven (duurzaamheid, rechtvaardigheid) en ‘de kont tegen de krib gooien’. Zijn punt is dat de overheid dit gedrag van burgers grotendeels zelf veroorzaakt door de wijze waarop zij met burgers omgaat. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken, is ‘een andere ontwikkelcultuur nodig, die uitnodigend is naar bewoners om met hen betere plannen te maken’ (p. 6). De doelgroep van zijn essay omvat dan ook bewoners, bestuurders, raadsleden, ambtenaren, ruimtelijke professionals, ontwikkelende partijen en beleggers.
Het essay, dat een kleine 100 pagina’s omvat, is onderverdeeld in een proloog, drie hoofdstukken en twee bijlagen. In het eerste hoofdstuk buigt Soeterbroek zich over het realiteitsgehalte van het NIMBY-label. Hij laat aan de hand van talloze voorbeelden zien dat het anders ligt. Heel veel bewoners willen desgevraagd constructief meedenken over de aanpak van allerlei problemen. En als het puntje bij paaltje komt, leggen ze ontzettend veel integrale kennis en expertise op tafel. De boosheid zit vooral in de ervaring dat de rol van burgers in het planvormingsproces keer op keer gemarginaliseerd wordt. Voor goede ideeën is vaak bitter weinig ruimte, omdat de kaders al vastgesteld zijn. Zelfs als bewoners er in een vroeg stadium bij betrokken worden, blijft het vaak bij informeren en vrijblijvend meepraten. Er zit veel oud zeer bij bewoners over het niet nakomen van eerdere beloften. Democratische vernieuwing blijft vaak beperkt tot eenmalige experimenten en kortdurende modes (p. 26). Het resultaat is dat we ‘blijven hangen in het magere participatiedenken van “het betrekken van burgers bij beleid” zonder fundamenteel na te denken over nieuwe zeggenschapsverhoudingen en het organiseren van tegenmacht’ (p. 27). Om uit de ‘NIMBY-kramp’ te komen en de kwaliteiten en kennis van burgers aan te boren, munt Soeterbroek de term ROHAC (Respect Our Habitat and Community). In het Nederlands luidt deze term ‘Respecteer onze leefomgeving en gemeenschap’ (ROLEG).
Hoofdstuk 2 stelt de vraag hoe onze bestuurlijke systemen ervoor zorgen dat burgers zo vaak het nakijken hebben in ruimtelijke ontwikkelingsplannen. Soeterbroek onderscheidt drie boosdoeners: de vervlechting tussen de overheid en de ontwikkel- en vastgoedmarkt, de technocratisering van de beleids- en planvorming, en de ongrijpbare kaders die in het gat tussen beleid en praktijk vanuit de regio komen (p. 31). Hier wordt pas echt duidelijk door welke factoren bewonersinbreng in ruimtelijke planvorming gehinderd wordt. Volgens de auteur is de publieke zaak steeds verder in de greep van het marktdenken en de vastgoedwereld geraakt. Private en publieke belangen lopen steeds meer door elkaar heen. De verantwoordelijkheden tussen beide werelden zijn daardoor ‘verrommeld’ (p. 32). Dat uit zich onder meer in grondspeculatie en marktpartijen die het initiatief nemen voor het opstellen van stedenbouwkundige kaders. De auteur gebruikt de term ‘netwerkcorruptie’ om de vervlechting tussen topambtenaren en ontwikkelaars te duiden. Die vervlechting is juridisch weliswaar toegestaan, maar ‘werkt corrumperend naar de publieke zaak en de verantwoording naar burgers’ (p. 36). Vervolgens beschrijft Soeterbroek de technocratische valkuilen die in het systeem ingebouwd zijn: ‘een leidende rol voor een groeiend leger van professionals, een groot geloof in keuzes maken op basis van (quasi-) objectieve kennis en data, en afkeer van politieke en maatschappelijke discussie’ (p. 40-41). Volgens de auteur moeten ontwerpers ook weer leren om kennis te ontwikkelen in dialoog met bewoners. Ontwerpers kunnen als bondgenoot van bewoners optreden om tegen de macht van de overheid en de markt op te boksen. Zo leren ontwerpers ook beter kijken naar hoe de stad geleefd en beleefd wordt.
In hoofdstuk 3 stapt Soeterbroek over van diagnose naar alternatieve aanpakken. Daarbij staat centraal hoe we stedelijk kunnen verdichten op een manier die de logica van de leefwereld van bewoners centraal staat en bewoners meer regie geeft op plannen in hun buurt. Hij onderscheidt daarbij vier strategieën voor plannenmakers: 1) maak de plannen consequent op de plekken waar ze betrekking op hebben; 2) zet in op een meer organische manier van ontwikkelen en verdichten; 3) stuur consequenter op maatschappelijke waardecreatie, en 4) laat bewoners zelf plannen maken en realiseren. (p. 55). Daarbij is het van belang om regelingen te creëren die bewoners in staat stellen om een goede positie in ontwikkelprocessen te verwerven en die verder uit te bouwen, bijvoorbeeld via een systeem van buurtrechten. Soeterbroek bepleit ook een inzet op ‘nieuwe organisatievormen waarin overheid en woningcorporaties zich veel sterker verbinden met buurten en burgerinitiatieven en zich minder uitleveren aan commerciële ontwikkelaars’ (p. 80). Dit hoofdstuk is doorspekt met voorbeelden uit binnen- en buitenland die illustreren hoe de door Soeterbroek geschetste principes vorm kunnen krijgen.
Het essay sluit af met twee nuttige bijlagen. De eerste bevat een reeks van instrumenten (en korte voorbeelden van toepassingen) om samen met bewoners verdichtingsplannen te maken. Deze bijlage is een must read voor alle actoren die hierin een rol hebben. Bijlage 2 gaat in op het dichten van ‘democratische lekken’ in de Omgevingswet. Deze wet, waarvan de invoering nog op losse schroeven staat, zal een flinke wissel trekken op de relatie tussen overheid en burgers.
Het essay is een ‘feest’ van herkenning voor eenieder die al wat langer meeloopt in de werelden van de ruimtelijke planvorming, gebiedsontwikkeling en bewonersparticipatie. Veel onderdelen van de probleemanalyse zijn niet nieuw. Toch slaat het essay de spijker op zijn kop. De auteur analyseert omvattend en met pijnlijke precisie waarom we ondanks decennia managementspeak over bewonersparticipatie nog altijd weinig opgeschoten zijn. In de kantoren van overheid, ambtenaren en ontwikkelaars zal deze analyse ongetwijfeld tot gefronste wenkbrauwen leiden. Soeterbroek stelt de hypocrisie in hun redeneer- en handelwijze ongenadig aan de kaak. Soms schiet hij daarbij net iets teveel door in de mate van generalisatie. Dat doet geen afbreuk aan de kracht van de hoofdboodschap. Indien Soeterbroeks suggesties opgevolgd worden, zou dat tot niets minder dan compleet nieuwe verhoudingen tussen overheid en burgers leiden.
De parallel met klimaatactivisme is hier duidelijk voelbaar. Iedereen weet en zegt dat het anders moet, maar de realiteit is stugger dan gehoopt. Het essay maakt onomwonden duidelijk hoe het anders kan en welke fundamentele andere keuzes hiervoor gemaakt moeten worden. Hopelijk helpt het essay van Soeterbroek om de weg hiervoor te banen en het NIMBY-spook uit beeld te laten verdwijnen.
Dr. Reinout Kleinhans is universitair hoofddocent stedelijke vernieuwing aan de Technische Universiteit Delft, faculteit Bouwkunde, afdeling Stedebouw.
Ik zou graag het hele essay lezen, maar onder de knop zit opnieuw alleen de bespreking.